Domstol­administrasjonens tanker om lokale retts­sentra

Tanken om lokale rettssentra ble utviklet i Domstoladministrasjonen (DA) for ca. 10 år siden, og da særlig av daværende direktør, Tor Langbach. (Se for øvrig hans kronikk i Klassekampen 11. mai 2021 om temaet). Ideen den gang kan i korthet oppsummeres som følger:

Tanken bak lokale rettssentra er å samle en del justisoppgaver som er spredt på ulike sektorer – politi, domstolene mv – til ett sted på lokalt nivå (som ikke nødvendigvis er på kommunenivå).

Ideen er at folk har behov for de tilbudene domstolene og politiet har et tilbud om. Noen må foreta vigsler (i dag kommunene), utføre notarialbekreftelser, gi informasjon ved separasjon og dødsfall, bistå med gjeldsordning osv. Det er neppe noen folkelig forventning om at disse og andre lignende oppgaver skal skje i en domstol eller hos politiet. Mange av disse tilbudene må være på et sted som folk kan oppsøke fysisk. I tillegg kommer de justisoppgavene som er lagt til forliksrådene og konfliktrådene.

Kravene til slike tilbud kan sies å være at de må være relativt lett tilgjengelige de som betjener tilbudene må ha tilstrekkelig og relevant kompetanse tilbudene bør være rimelige

Fordelene med å samordne justissektorens lokale tilbud vil være:

• at brukerne får ”én dør inn” til justistilbudene
• at et slikt samlet tilbud gir rom for å bygge opp lokal kompetanse
• at domstoler og politi kan konsentrere sine ressurser mot kjerneoppgavene

Både forliksrådets og konfliktrådets oppgaver bør kunne videreføres og utvikles i et nytt felles organ. En eventuell etablering av et førstelinjes rettshjelptilbud vil kunne inkorporeres. Man kan også se for seg at et slikt sammenslått/nytt organ kan få domskompetanse i enkelte andre sakstyper og overta forvaltningsgjøremål som i dag ligger til tingretten. Det kan også være andre oppgaver av ikke-polisiær art som kan overføres fra politiet.

Disse synspunktene ble formelt presentert for Justisdepartementet ved DAs høringsuttalelse fra oktober 2013 til NOU 2013: 9 (Politireformen). Her uttalte DA oppsummeringsvis:

«En løsning kan stikkordsmessig være å etablere «lokale rettssentre» for å ivareta oppgaver som flyttes ut fra domstoler og politi, og for å samordne kommende og eksisterende lokale funksjoner. Et slikt tilbud kunne i distriktene etableres med ansvar for flere kommuner etter en konkret, lokal vurdering.

Et slikt slagkraftig lokalt rettssenter vil bli en viktig lokal kompetansebase, og kan tenkes kombinert med andre offentlige oppgaver, f.eks. på rådgivnings/veiledningssiden, eventuelt også med et tilbud på (fri) rettshjelp. Det vil bli spørsmål om det administrative og faglige ansvaret for slike lokale rettssentra. Dette kan det ikke tas stilling til uten å se på hvilke oppgaver som skal tillegges sentrene.»

Siden har DA kommet tilbake til disse tankene ved høringsuttalelsen til Rettshjelpsutvalgets innstilling, der vi støttet en videre utredning av en alternativ rettshjelpsordning, slik skissert av det dissenterende medlem, Cathrine Moksness.

I forbindelse med høringsuttalelsen til Domstolkommisjonens andre delrapport (NOU 2020: 11 Den tredje statsmakt), har DA videreutviklet tankene omkring lokale rettssentra. Bakgrunnen for dette er for det første de alarmerende opplysningene som framkommer i NOUen om senere års utvikling mht domstolenes faktiske tilgjengelighet for folk flest under dagens regelverk.

For det første påvises at utviklingen de senere årene har vist et jevnt fall i antallet alminnelige tvistesaker, en tendens som har fortsatt i 2020. Bare fra 2016 til 2020 viser tallene en nedgang i antall tvistesaker på 20,6 prosent. I absolutte tall er dette en nedgang fra 16.348 til 12.976; det vil si 3372 saker.

Under kapitteloverskriften Domstolenes relevans som tvisteløser, analyserer Kommisjonen mer detaljert hvor vi finner nedgangen i alminnelige tvistesaker. Tallene viser at det i perioden 2009-2018 har vært en økning i saker med tvistesum på 5 millioner kroner eller mer, men en nedgang i de øvrige segmentene.

Kommisjonen framhever at det er en sterk nedgang i saker med tvistesum på mellom 125 000 og 500 000 kroner, men også en betydelig nedgang i saker med tvistesum under 125 000 kroner (tidligere grense for småkravprosess).

Kommisjonens konklusjon: «Overordnet sett er utviklingen at domstolene har blitt mindre attraktive for tvister av mindre økonomisk verdi.»

Det neste vi har merket oss er Kommisjonens undersøkelse av nivået på tilkjente sakskostnader i tingrettene for alminnelige tvistesaker (som er den største gruppen av sivile saker) for perioden 2009 til 2018. Hovedfunnet i analysen er at det har vært en betydelig økning i nivået på sakskostnadene som tilkjennes i tingrettene – 54 prosent økning målt ved median, 92 prosent målt ved gjennomsnitt.

For saker som gikk over én dag, ble det typisk tilkjent sakskostnader med om lag 60 000 kroner, for saker som gikk over to dager, noe under 150 000 kroner og for saker som gikk over tre dager, om lag 275 000 kroner. Hvis begge parters sakskostnader er på omtrent samme nivå, risikerer den tapende part å betale det dobbelte av disse beløpene for behandlingen i tingretten.

Som Kommisjonen gir uttrykk for er det nærliggende å legge til grunn at den tapende part relativt ofte må betale mellom 150 000 og 300 000 kroner for motpartens sakskostnader. Hvis begge parters sakskostnader er på samme nivå, risikerer den tapende part samlet sett å betale mellom 300 000 og 600 000 kroner for tingrettsbehandlingen.

En tilsvarende undersøkelse som er gjort for lagmannsretten og Høyesterett for perioden 2007 til 2017, viser en enda høyere økning enn for tingrettene (82 prosent for lagmannsrettene og 83 prosent for Høyesterett, målt ved median).   

Som kontrast til utviklingen i sakskostnader har den tilsvarende økning i tvistesum målt ved median vært ca. 4 prosent fra 2009 til 2018. Sakskostnadene utgjør mao en stadig større andel av tvistesummen. Av alle alminnelige tvistesaker som ble behandlet i 2018, var de tilkjente sakskostnadene på minst halvparten av tvistesummen i om lag 20 prosent av sakene. Trenden er økende og synlig i alle lagdømmer og for tingretter av ulik størrelse.

Kostnadsøkningen har sammenheng med en betydelig økning av advokatsalærene, og skyldes ikke at rettsgebyret er blitt så mye høyere. Dette må ikke oppfattes som et angrep på nivået på advokatenes salær, som er bestemt av markedet. Problemet er vel heller at den klientgruppen som bestemmer markedsprisen på advokattjenester, er en annen enn den jeg her behandler, nemlig den alminnelige borger.

Problemet illustreres i en reportasje i Rett 24 der leder for Advokatforeningens lovutvalg for sivilprosess, advokat Christian Reusch, ble stilt spørsmål om vi er i ferd med å utvikle en prosessordning der folk flest i mindre grad har tilgang. Til dette svarte han: «Det er klart at har du en rørleggerregning på 300.000, så skal du tenke deg godt om før du går til sak. For den kategorien saker kan kostnadsnivået ha noe å si. Det er en stor risiko for å bli sittende igjen med en uforholdsmessig stor regning, sammenlignet med det du kan oppnå med saken.»

Uansett hva man måtte mene om nivået på advokatsalæret, er konsekvensen av denne utviklingen at domstolene er i ferd med å bli mindre aktuelle som alminnelig tvisteløser for folk flest. Det går ut over folks rettssikkerhet, noe som representerer et alvorlig samfunnsproblem. Men dette er også et alvorlig problem for domstolene – kanskje det største problemet som domstolene står overfor i dag og i tida framover. Det er derfor noe DA må adressere.

Det er i denne sammenhengen DA har trukket inn «lokale rettssentra»-modellen som en av flere mulige løsninger på problemet.

Modellen for behandling av rettstvister er temmelig standardisert her i landet. Det er stort sett samme mønster som følges uansett sakens karakter og størrelse. Det er en relativt omstendelig prosess som både er dyr og tidkrevende. Spørsmålet er om dette i mange tilfelle er en prosess som svarer til det reelle behovet. Er det mulig å tilby befolkningen enklere behandlingsformer som ikke forutsetter bistand av advokat?

DAs forrige direktør har ved flere anledninger etterlyst en profesjonalisering av forliksrådene ved at de blant annet tilføres juridisk kompetanse. I dag er disse i all hovedsak lekmannsstyrt. Det er vel og bra i mange mindre saker. Men i mange saker forutsetter saken en viss grad av juridisk kompetanse dersom mekling med sikte på forlik skal bli fruktbar. Og særlig gjelder dette i den grad forliksrådet skal avsi dom som kan gi en slik autoritet at partene vil kunne slå seg til ro med dommen.

Hvordan kan man tenke seg en annerledes domstolsbehandling knyttet til et profesjonalisert forliksråd?

Det er i dag en tendens til – blant annet som en konsekvens av det økte kostnadsnivået i domstolene – at flere og flere sakstyper avgjøres av nemnder i forvaltningen. Saksbehandlingen i nemndene er langt enklere og billigere enn i domstolene. Da foretrekkes nemndene foran domstolene. Dermed blir det ofte nemndene og ikke domstolene som avgjør slike saker.

Om behandlingen i nemndene heter det i NOU 2020: 11, på side 68:

Et særtrekk ved nemndene er at saksbehandlingen i all hovedsak er skriftlig og følger forvaltningsloven. I enkelte sakstyper er det likevel åpnet for kortere muntlige høringer. I tillegg veiledes gjerne partene av egne sekretariater, og de er i liten grad representert ved advokat. Partene har heller ikke samme ansvar for sakens opplysning som de vil ha etter tvisteloven, og de risikerer ikke å måtte bære motpartens sakskostnader. I enkelte av nemndene er spesialistkompetansen fremtredende.

Det bør ikke være noe i veien for at forliksrådet innrettes slik at en tilsvarende behandling av saken kan gjøres der. Og her må behandlingsformen kunne variere ut fra sakens karakter, f.eks. med eller uten sakkyndig (med)dommer, skriftlig behandling eller også muntlig, føring av vitner mm. For mange parter vil dette kunne være fullt ut tilfredsstillende for å få en rask og rimelig løsning på et uklart rettsforhold. Det gjelder kanskje først og fremst i rene økonomiske saker, som f.eks. tvisten om rørleggerregningen på kr 300 000, som advokat Reusch nevner.

Men dette bør også være en behandlingsform som vil passe for behandlingen av mange forvaltningssaker, noe som igjen kan bidra til å øke domstolskontrollen med forvaltningen. Også på dette området viser statistikken bekymringsfulle tall. Andelen saker som gjelder forvaltningsrett innenfor kategorien «alminnelige tvistesaker», har ifølge NOUen falt med 2 prosent fra 8 prosent i 2016 til 6 prosent i 2018.

Det er neppe tvilsomt at også på dette området har kostnadsveksten fått betydning for befolkningens mulighet til å anlegge søksmål mot forvaltningen. Det er altså ikke bare tale om et alvorlig rettssikkerhetsproblem for enkeltindividet, men også et hinder for nødvendig kontroll og korreksjon av forvaltningens praksis, noe som ytterligere understreker behovet for å finne prosessformer som senker terskelen for å bringe forvaltningssaker inn for domstolene.

Et profesjonalisert forliksråd inkludert i et «lokalt rettssenter», vil kunne være en slik løsning.

Det andre forholdet som DA har pekt på i sin høringsuttalelse som aktualiserer temaet «lokal rettssentra», er de siste tiders økt bruk av digital kommunikasjon/fjernmøter ved forklaringer gitt av parter og vitner i rettsprosesser. Det er all grunn til å tro at det også etter pandemien vil bli tilrettelagt for økt bruk av fjernmøter, både fordi fjernmøter er enkelt og effektivt og letter tilgjengeligheten til domstolene, og fordi det sparer miljøet.

Også i denne sammenhengen vil lokale rettssentra kunne ha en viktig funksjon. Ikke alle aktører i rettsprosessen har tilgang til, eller erfaring med, bruk av digitale verktøy. Et lokalt rettssenter vil kunne gi den nødvendige bistand, noe som gir like muligheter for alle til digital kommunikasjon med domstolen. I tillegg kommer at det i dag ikke stilles formelle krav til lokaliteten der slike forklaringer avgis, noe som kan gå ut over rettens verdighet. En løsning på dette kan være at det gjennom lokale rettssentra stilles egnede lokaler med personale til disposisjon for brukerne. Lokale rettssentra kan på denne måten bidra til å gi gode rammer for alle deltakere i rettsprosessen.

I høringsuttalelsen er det også skissert en mulig løsning på problemet ved å endre prosesslovgivningen for tingrettene på tilsvarende måte som jeg her har skissert for forliksrådene, slik at den blir mer egnet for selvprosederende. Et annet alternativ er å bygge videre på ordningen med småkravprosess.

DA har i de siste åtte årene måttet prioritere arbeidet med å gi gode rammebetingelser for effektivitets- og kvalitetsutviklingen i domstolene i form av en hensiktsmessig domstolstruktur og en digitalisert behandling. Ved de senere års bevilgninger over statsbudsjettet og Stortingets beslutning fra desember 2020 er dette nå plass. Kanskje bør DAs nye satsingsområde være å arbeide for en god tilgjengelighet til domstolene som tvisteløser for folk flest. I så fall bør ideen om «lokale rettssentra» stå sentralt i vurderingen.