Juridisk rådgiver for Norge under klimaforhandlinger i femten år

Christina Voigt, professor ved Institutt for offentlig rett og ekspert i internasjonal miljørett ved Det juridiske fakultet på Universitetet i Oslo, var tilstede i Glasgow som en del av den offisielle norske delegasjonen. Hun har deltatt på klimaforhandlingsmøter i femten år og kjenner mer enn de fleste til hvordan disse forhandlingene foregår.

– Jeg har vanligvis vært med som juridisk rådgiver, noe jeg også var i Glasgow, om enn i noe mindre grad denne gang. Jeg er også leder av Paris-avtalens etterlevelseskomité, som er en viktig byggestein i den arkitekturen som ble laget i Paris.

Hun sier møtet i Glasgow var preget av store forventninger av flere grunner.

– Det var jo ikke noe møte i fjor på grunn av korona. I mellomtiden er USA tilbake med ny president som har tatt landet tilbake til Paris-avtalen. Dessuten kom klimapanelets sjette rapport i august, som var en sterk markering av hvor vi er, hva som må gjøres og at vi ikke er der vi skulle ha vært.

– Også har klimakonvensjonens sekretariat laget sin synteserapport om de innmeldte klimaplanene fra landene, som viser at vi er på vei mot 2,7 grader i stedet for 1,5. Og dessuten handlet det om vertskapet Storbritannia, som for første gang etter brexit var synlig på det internasjonal plan, ville markere seg litt. Alt dette førte til at forventningene var skrudd opp på forhånd.

Denne saken ble publisert i Juristens temautgave om klima- og miljørett - les flere av sakene her

Regelbok

– Og ble det innfridd?

– Konferansen leverte egentlig veldig bra, mener hun og peker på tre ting:

– Det jeg synes er det viktigste, er at de siste delene av regelboken for Paris-avtalen kom på plass. Paris-avtalen må nå omsettes og følges opp med handling. Det gjaldt de elementene som man ikke ble enig om tidligere; regler om global karbonhandel, regler om transparens og regler rundt felles tidsramme for de nasjonalt bestemte bidragene. Dette er ganske teknisk og ikke noe mediene var veldig opptatt av, men det er viktige elementer.

Det andre er «paraplybeslutningen» som innebefatter helheten.

– Der ligger jo dette med «keeping 1,5 alive» altså holde liv i målet om 1,5 grader og de prosessene som er satt i gang for at statene skal trappe opp sine klimaplaner - og at man med jevne mellomrom revurderer ambisjoner og planer.

– Her kom også kull og fossile brensler inn, noe som var et stridspunkt til siste stund. Men selv om det står at det skal være nedfasing og ikke utfasing av kull, så er det et viktig signal at man i alle fall adresserer ett fossilt brensel. Dessuten var enighet om utfasing av fossile subsidier viktig. Men til syvende og sist er det balansen som ligger i hele pakken som det var viktig å få på plass.

Det tredje hun peker på, er at det i tillegg til de formelle forhandlingene kom en del initiativer. Som en skogerklæring, fokus på metan og erklæringer om transport.

– Dette var initiativer som ble satt ut i livet i Glasgow og som kommer på toppen av det statene allerede gjør, og som er viktig for å trappe opp tiltak og handlinger.

– Men sånn ellers var det en lang slitsom konferanse, selv om de har god whisky i Skottland, ler hun.

Blitt stort

– Hvordan har det vært å jobbe som juridisk rådgiver for norske myndigheter på dette feltet? Er det juridiske blitt viktigere på miljøfeltet?

– Jeg har vært professor her ved UiO i elleve år, jeg skrev min doktoravhandling her og jeg har jobbet med miljørett i to tiår. Men det var en nisje den gang jeg kom hit, det var få som drev med internasjonal miljørett den gang. Men dette har jo blitt et stort tema. Særlig når det gjelder klima, biologisk mangfold, naturbeskyttelse og forurensing. Selv om temaet er stort, er det ikke så mange eksperter. Derfor var det veldig spennende for meg å jobbe også med myndighetene. Jeg ønsker å jobbe både akademisk og se på det praktiske.

Voigt tok en pause fra akademia da hun var postdok og jobbet i tre år i det som da var Miljøverndeparte­mentet.

– Jeg jobbet der full tid og da blir man jo kjent med hverandre. Da jeg fikk professoratet her på UiO hadde jeg fortsatt kontakt med norske myndigheter og har jobbet med dem gjennom flere år nå.

Hun forteller om spennende oppgaver som juridisk rådgiver.

– Man må kjenne hele feltet og ha en god forståelse og oversikt over de ulike elementene, særlig når det gjelder klima, som er et komplekst felt. Det er mange sektorer og ulike hensyn, både når det gjelder finansiering, tilpasning, tap og skade og utslippsreduksjoner. Som jurist er man litt som en lege, man må kjenne hele kroppen.

Voigt har jobbet mye med menneskerettigheter, urfolksrettigheter, med den juridiske formen som Paris-avtalen fikk og utforming av forpliktelsene i Paris-avtalen. Hun var en sentral del av forhandlings-teamet i Paris.

Elsker å undervise

– Akkurat når man jobber for myndighetene har man selvfølgelig ikke den akademiske friheten en har når man sitter her på universitetet. Men det gir innsikt og forståelse av hva som står på spill og hvilke posisjoner andre land har – for eksempel store land som Kina eller Russland eller USA – eller små øystater som ikke mange har hørt om.

– Det er innsikt som jeg har fått mye nytte av i min forskning og undervisning. Jeg kan også snakke med studentene om hvordan det er når man forhandler klokken fire om morgenen og er kjempesliten, mens du bare må fortsette å fokusere. Eller hvordan det er å finne kompromisser med ulike land. Man bringer med seg en autentisitet, fordi man har vært der i virkeligheten og samtidig kan reflektere over det fra et akademisk ståsted.

– Men det kan være veldig krevende å komme til enighet i en forhandling. Jeg prøver alltid å integrere noen få timer forhandlingsteknikk inn i mine kurs. Altså forhandling og hvordan man går fram for å finne enighet.

– Er studentene interessert i miljørett?

– Jeg var med å etablere kurset i internasjonal miljørett da jeg kom hit som doktorgradsstudent. Da var det syv, åtte stykker som tok kurset. Jeg er nå nettopp ferdig med et nytt kurs, som gikk denne høsten, og da var det over hundre som tok det. Vi måtte stoppe inntaket på grunn av kapasitetsbegrensninger. Det viser jo bare at det er en voldsom interesse, men også et trykk og forventning til kurset.

– Jeg elsker å undervise og pleier alltid å spørre studentene om hvorfor de har tatt kurset. I år var det en student som svarte: «Hvordan kan vi ikke ta det?». Det sier veldig mye. For unge mennesker i begynnelsen av tyveårene er det svært viktig hvordan jussen kan brukes i den samfunnsutfordringen som vi må takle, og med en dimensjon vi aldri har stått overfor før.

Rettsliggjort

– Ser man en trend der jus brukes som et våpen i miljøkamp?

– Vi ser at feltet blir mer rettsliggjort. Det pleide å være et politisk spørsmål. Men det er en trend fordi vitenskapen er så tydelig på hva som må gjøres og hva som skjer hvis vi ikke får det til. Den politiske handlingshastigheten er nokså lav, selv om det tross alt skjer mye.

– Det er veldig viktig å se hvilken rolle jussen spiller. Jus er et styringsinstrument som er helt legitimt, både som en regulatorisk kraft gjennom lovgivning og tolkning av lover, gjennomføring og anvendelse av lover. Men også domstolene må til syvende og sist kunne komme inn i bildet når stater eller private aktører ikke lever opp til sine forpliktelser. Da blir det et rettslig spørsmål.

Voigt forteller om en trend verden rundt som dreier seg om menneskerettigheter og klima.

– Det er en bølge som går verden over, for å prøve å få det som Paris-avtalen, folkeretten og vitenskapen sier omsatt til handling. Jeg synes det er viktig og legitimt. Også må man se på hvordan man kan bruke den eksisterende retten. Domstolen finner jo ikke opp nye ting eller griper inn i det som lovgiver vanligvis gjør. Men domstoler kan bruke de rettslige instrumentene som finnes og tolke dem i lys av klimautfordringene, med god juridisk metode.

Jobbet som advokat

– Hvor begynte din interesse for miljørett?

– Jeg kommer fra Tyskland, studerte der og jobbet etterpå som advokat i noen år, med blant annet utlendingsrett, strafferett og familierett. Men jeg synes ikke jobben var så spennende etterhvert. Jeg husker jeg en dag, frustrert over advokatjobben, stod i retten i München og tenkte at nå må jeg finne på noe annet. Da husket jeg at jeg hadde lest om muligheten for å ta en master i miljørett i New Zealand.

Hun hadde ikke jobbet med ­miljørett, det var ikke en del av jusstudiet, men så fristet både miljørett og New Zealand.

– Jeg sa opp stillingen som advokat, noe som er litt uvanlig fordi advokat er en veldig konkurransepreget bransje i Tyskland, og reiste til New Zealand.

Der syntes hun det var spennende og givende å være student igjen.

– Jeg møtte også en del professorer som var veldig inspirerende, måten de jobbet på og innsatsen de la ned. Da bestemte jeg meg for at miljørett var noe jeg hadde lyst til å fortsette med.

Hun syntes New Zealand var et flott land – men langt hjemmefra.

– Hva er ganske likt New Zealand, men ligger i Europa? Norge kom opp som et alternativ. Da jeg fremdeles var i New Zealand ble en stipendiatstilling om klimarett lyst ut på juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo.

Voigt søkte og fikk stillingen. Hun tok doktorgraden ved UiO og ble etterhvert fast professor.

– Jeg har aldri angret. Det har vært veldig givende å kunne fordype seg i det feltet som betyr veldig mye for meg. Nå har jeg to barn, noe som gjør dette enda viktigere for meg. Det er den nye generasjonen som vil vokse opp i en fremtid som blir veldig annerledes enn den vi kjenner. Da blir det veldig personlig.

– Kan personlig engasjement gjøre det vanskelig å se på dette med rent juridisk blikk?

– Det er jo noe man må bedømme fra utsiden, men jeg bruker de rettslige instrumentene, argumentene og metodene som finnes på et ryddig grunnlag og med et formål; det er å bruke jussen til å adressere de store samfunnsutfordringene vi har. Ikke bare når det gjelder klima, men også miljøødeleggelser, havforurensning og annet. Det er viktig for meg å ha et formål som motiverer meg.

Klimasøksmålet

– Hva tenker du om at Norge er et oljeland?

– Det har jeg blitt konfrontert med det på den internasjonale arenaen, for eksempel som forhandler i den norske skogsatsingen - de bilaterale avtalene om regnskogmilliardene. Da kan man høre at «dere kjøper dere fri med disse skogprosjektene». Det er et dilemma og vi må være ærlig på at vi er et samfunn og en økonomi som er basert på bruk av olje og gass. Men det er ikke er bærekraftig og man må så fort som mulig vurdere hvordan man utvikler seg for en fremtid som beveger seg bort fra olje og gass. Det tror jeg er uunngåelig.

– Kan det bli flere søksmål etter Glasgow? Saksøkerne i klimasøksmålet tapte jo i Høyesterett.

– Ja, men saken gikk videre til Strasbourg og er nå ved Den europeiske menneskerettighetsdomstolen. Nær sagt hele verden venter på hva de vil si. Domstolens jurisdiksjon er den europeiske menneskerettighetskonvensjonen og der finner vi ikke et ord om miljø eller klima. Men det domstolen sannsynligvis kommer til å gjøre, er å tolke de eksisterende menneskerettighetene i lys av klimaendringene og hva statene har forpliktet seg til internasjonalt under Paris-avtalen og sikkert også hva vitenskapen sier.

– Da blir det spennende å se hva en stats positive forpliktelser er til å beskytte menneskerettigheter ved å redusere klimagassutslipp. Dette er et stort ubesvart spørsmål på det internasjonale nivå.

Voigt mener domstolen kan komme til å trekke inn Paris-avtalen og beslutningene i Glasgow.

– Dette er et veldig interessant juridisk felt - at man har avtaler på ett område og bruker det til å fortolke menneskerettigheter utformet rett etter andre verdenskrig.  

Vil presse opp målet

– Hva er egentlig Norges forpliktelser i Paris-avtalen?    

– Det er først og fremst å melde inn et nasjonalt bestemt bidrag, som Norge har gjort. Det skal meldes inn nytt bidrag hvert femte år og det skal øke i ambisjon og være i samsvar med det beste Norge kan gjøre – altså høyeste ambisjonsnivå. Også skal man rapportere på det annenhvert år. Fra 2024 må hvert land, inkludert Norge, rapportere hva de gjør for å gjennomføre og nå målet de har satt seg.

– Den globale transparensen og åpenheten rundt dette er noe som sivilsamfunnet, forskere, medier og andre, kan bruke for å presse, kritisere eller bruke i søksmål eller hva det skal være. På den måten kan ambisjonsnivået presses opp over tid.

Voigt leder Paris-avtalens etterlevelseskomité, som har som oppgave å se om statene etterlever sine rettslige forpliktelser under avtalen. Komiteen ble etablert i selve avtalen. Der sitter tolv medlemmer fra alle FN-regionene.

– Vi er nettopp kommet i gang og har bare hatt digitale møter foreløpig, men flere av oss møttes i Glasgow.

– Hvordan går det med etterlevelsen av avtalen?

– Foreløpig ser det greit ut. Det kan bli vanskeligere når kostnadene øker for å unngå de verste klimaendringene. Da vil vi kanskje se flere land som ikke etterlever sine forpliktelser. Men dette vet jeg jo ikke, og jeg håper komiteen kan bidra positivt.

Fragmentert

– Det handler mye om klima, men hva med de andre delene av miljøvern?

– Jeg jobber også med naturvern og biologisk mangfold. Vi har en internasjonal konvensjon om biologisk mangfold der det forhandles en ny beslutning som skal vedtas neste år i Kina. Jeg er rådgiver for den norske regjeringen også der.

– De globale utfordringene på klima, natur og havforurensning må ses i sammenheng og vi må se sammenheng med det som må gjøres lokalt og internasjonalt. Det gjør det ganske komplekst og krevende.

Krevende er det også at det internasjonale regelverket under FN-systemet er bygget opp i siloer.

– Du har klima, du har natur, du har hav og det er ulike folk som forhandler og det er ulike departementer. Fragmenteringen er et problem i seg selv, når miljøet er ett system som henger sammen. Da blir det viktig at man tar hensyn til det i den nasjonale gjennomføringen av de internasjonale avtalene, og ser det i sammenheng. At man for eksempel har skogbevaring som klimatiltak bør man se på positive bieffekter for bevaring av det biologiske mangfold. Jeg har jobbet en god del med naturmangfoldloven, som også har en kobling til klimatiltak.

Salamanderdam

Hun jobber med naturmangfold i eget nabolag også.

– Ja, helt lokalt prøver jeg å bevare en liten salamanderdam på Nesodden. Men uten stor lykke. Dammen eksisterer fortsatt, men med en stor mur i forbindelse med en utbygging rundt seg, så jeg er litt usikker på hvordan salamanderne trives der nå. Kanskje det er lettere med global enighet om klima enn å bevare en salamanderdam lokalt, ler hun.

– Jeg kjemper også for en skog i et annet område, så jeg prøver å gjøre noe lokalt i det små. Det er generelt ofte en litt ujevn kamp lokalt når en utbygger kommer med ønsker i en kommune. 

– Så det er ikke bare internasjonale konferanser hele tiden?

– Nei, det er det ikke. Man kan ikke bare fly rundt på konferanser.

– Sa du fly?

– Heldigvis er det mye som går digitalt, men ta Glasgow for eksempel; i to år – mellom 2019 og 2021 har jo forhandlingene fortsatt digitalt med null fremskritt. Det er vanskelig å få enighet mellom 200 land på Zoom eller Teams. Der møter man teknologiens grenser. Noen ganger må man møtes fysisk og det innebærer reising. Men det må vurderes og det er en balansegang. Vi så i Glasgow at delegatene var glade for å kunne møtes fysisk igjen og snakke ansikt til ansikt.

Naturvernorganisasjon

Men noen ganger behøver en ikke reise så langt for å snakke om faget. Da Juristen møter Voigt skal hun snart holde et foredrag på niende trinn på en skole lokalt.

– Det synes jeg er så spennende. Jeg har gjort det samme for femte trinn tidligere. Det er viktig å formidle dette temaet til dem det særlig angår. Mange unge mennesker lurer på hva som skjedde på dette store møtet i Glasgow.

Miljørettsengasjementet har også førte til at hun i år fikk et lederverv i det som er den eldste naturvernorganisasjonen: The International Union for Conservation of Nature (IUCN). Organisasjonen jobber gjennom seks kommisjoner, der en av dem er verdenskommisjonen for miljørett, World Commission on Environmental Law (WCEL).

– Jeg ble valgt som leder av den kommisjonen under IUCN kongressen i Marseilles i år. Både stater og NGOer er medlemmer i IUCN. Jeg er valgt som leder for fire år. Det er en stor oppgave og det er mye oppmerksomhet rundt dette veldig spennende nettverket av miljøjurister verden rundt. Der er jurister, dommere, advokater og akademikere, diplomater, beslutningstakere med. Et stort globalt nettverk som har en umiddelbar mulighet til å nå ut over hele kloden.

– Men selv for en som er veldig engasjert i faget sitt, er det vel bare 24 timer i døgnet?

– Ja, nettopp. Det ble nylig opprettet en ny spesialrapportør for klima og menneskerettigheter i FN. Jeg er fristet til å søke, men jeg har vel nok å gjøre, smiler Christina Voigt.