– Plan- og bygningsloven er kanskje ikke den viktigste miljøloven, men den viktigste loven for miljøet

Winge er daglig leder i Holth & Winge AS, som tilbyr kurs og foredrag innen blant annet miljørett.

Han disputerte over doktoravhandlingen «Kampen om arealene» i 2012, som han ble tildelt H.M. Kongens gullmedalje for. Siden den gang har han skrevet flere lærebøker og artikler innen miljørettslige emner. I tillegg har han holdt et stort antall kurs og foredrag for både studenter og praktikere. Han er ofte å se på en forelesningsscene sammen med Fredrik Holth, som er dosent i juridiske fag ved NMBU. Sammen stiftet de to nylig selskapet Holth & Winge. På selskapets hjemmesider kan vi lese at de skal lære opp alle kommuner i plan- og bygningsrett. I tillegg vises det til at som et bidrag til miljøet har Holth & Winge vedtektsfestet at de ikke skal ta seg betalt for de kurs og foredrag de holder for miljøorganisasjoner. Vi tok en prat med Winge, for å få bedre innsikt i miljøretten og for å høre mer om hva Holth & Winge har på gang.

– Hva er egentlig miljørett?

– På det spørsmålet pleier jeg å sitere min tidligere veileder – professor Hans Christian Bugge. Han omtaler miljørett som «alt fra utbygging av naboens garasje til klimaforhandlinger i Paris». Med dette sikter han til at miljøretten ikke har en fast ramme, slik som skatterett, strafferett og andre tradisjonelle rettsområder. Miljørett er derimot et tverrsektorielt emne som inngår i alle andre rettsområder. Dette betyr blant annet at miljøvirkninger er både et relevant og pliktig hensyn ved tolkning og håndhevelse av en rekke lover, både offentligrettslige og privatrettslige. Dette har også Høyesterett bekreftet, blant annet i Lunner Pukkverk-dommen og stiletthæl-dommen.

Denne saken ble publisert i Juristens temautgave om klima- og miljørett - les flere av sakene her

Rettslig vern

– Det hevdes av mange at miljøhensynet har et svakt, rettslig vern. Er du av samme oppfatning?

– Ja, generelt sett har miljøhensyn et svakt rettsvern. Jussens kvern maler langsomt, og det tar tid å fange opp de behov som dukker opp i lys av ny kunnskap og den generelle samfunnsutviklingen. Samtidig må man huske på at det har skjedd en enorm utvikling på miljørettens område kun på én generasjon. Det var først på 1980-tallet at man på alvor begynte å omtale miljøhensyn i samme termer som rettslig beskyttelse. En milepæl var da Høyesterett i Alta-kjennelsen slo fast at miljøorganisasjoner kan reise søksmål i miljøets navn. I 1992 kom som kjent miljøhensynet inn i Grunnloven, og fra 2000-tallet har miljøhensynet blitt integrert i en rekke lover og bestemmelser, sier Winge.

Han forteller videre at det likevel fremdeles er et stykke igjen til at man kan slå fast at miljøet har et godt rettsvern.

– Til tross for at miljøhensynet er godt integrert i dagens rettsregler, viser en rekke undersøkelser at miljøhensyn ikke gis tilstrekkelig gjennomslag i praksis. Som Torstein Eckhoff uttalte har ikke lover magisk kraft – det må altså noe mer til enn at det står skrevet i lovs form at forvaltningen skal hensynta miljøet.

Et eksempel er byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjø. Til tross for at dette byggeforbudet ble vedtatt i 1954 er i dag 70 prosent av indre Oslo-fjord utilgjengelig for allmennferdsel.

– Dette skyldes blant annet at det over langt tid er gitt en rekke enkeltvise dispensasjoner fra forbudet, hvor virkningene av det enkelte byggetiltak er beskjedne, men hvor summen gir et uønsket resultat. Litt forenklet kan vi si at dagens lovverk er først og fremst innrettet mot å skaffe kunnskap om miljøeffektene av våre handlinger og myndighetens vedtak. Om miljøhensynet skal tillegges avgjørende vekt, er derimot et spørsmål om politisk vilje, både lokalt og nasjonalt, sier Winge.

Byggetillatelser

Han mener lovgiver må enda sterkere på banen.

– Dersom vi skal løse klima- og naturkrisen må også Stortinget erkjenne at dagens rettsregler ikke gir tilstrekkelige virkemidler. Det må nok sterkere lut til – en start vil være å undersøke mulighetene til å sette klarere rettslige, grenser for hvilke vedtak og tillatelser myndighetene kan gi. For meg fremstår det som et paradoks at Norge ønsker å fremstå som et foregangsland innen klima- og miljø, samtidig som det ikke er noe rettslig hinder for at myndighetene kan gi tillatelser til virksomhet som vil ødelegge økosystemer i våre fjorder og i andre sårbare naturområder.

– Apropos byggetillatelser og strandsonen. Dere uttaler ofte at plan- og bygningsloven er vår viktigste miljølov. Hva mener dere med dette?

– Plan- og bygningsloven er kanskje ikke den viktigste miljøloven, men den viktigste loven for miljøet. Dette skyldes at det er gjennom plan- og bygningslovens bestemmelser om planlegging at myndighetene avgjør hvordan arealene skal, og ikke skal brukes. Og det er i all hovedsak kommunene som bestemmer dette, gjennom kommunenes rettslig, bindende planer. Plan- og bygningsloven kjennetegnes ved at den oppstiller saksbehandlingsregler for planmyndighetene, men overlater selve beslutningen til kommunenes faglige og politiske skjønn. I hvilken grad miljøhensynet ivaretas beror derfor i stor grad på lokalpolitikernes vilje.

– Mener du kommunene ikke klarer å ivareta miljøhensyn?

– Vel. Stortinget har gitt kommune vide fullmakter til å avgjøre hvilke hensyn og interesser som skal prioriteres når det gjelder forvaltningen av arealene. Med denne tilliten følger også ansvar – nemlig at kommunene ikke treffer beslutninger som alene, eller i sum, går på bekostning av regionale og nasjonale mål innenfor miljøfeltet.

Nylig la Artsdatabanken frem ny Rødliste som viser at andelen truede arter øker i Norge og at endringer i arealbruk er den klare årsaken til den stadig, negative utviklingen, sier Winge, som samtidig peker på at mange kommuner har store ambisjoner og et reelt ønske om å bedre ivaretakelsen av miljøet.

Sivilombudet

– Samtidig står utbyggere i kø med ambisiøse planer om hyttefelt, næringsutvikling og andre arealkrevende byggeprosjekter. Løfter om økt tilflytting og skatteinntekter gjør det krevende å for kommunene å være tro med egne, miljøpolitiske mål. Kanskje lovgiver kunne gitt kommunene litt hjelp, for eksempel ved å fastsette klarere rammer for når det kan gis dispensasjon i strandsonen, eller kanskje flytte noe av beslutningsmyndigheten til et høyere forvaltningsnivå? Da ville vi unngått mange av de konfliktene som på mange måter preger arealforvaltningen i dag.

– Men hva med kontroll av kommunenes beslutninger? Kommunenes beslutninger kan vel bli overprøvd og satt til side dersom det ikke tas tilstrekkelig hensyn til miljøet?

– Det er store svakheter ved dagens kontrollmuligheter innen miljøretten. Når det gjelder forvaltningens egen kontroll kan dette skje etter klage, eller at myndighetene fremmer innsigelse til kommunale planer. De siste årene har mange myndigheter vært tilbakeholdne med å fremme innsigelse til kommunale planer. Dette skyldes blant annet instrukser fra regjeringen som søker effektivisering av plan- og byggesaksbehandling, samt større kommunal selvråderett. Her er det imidlertid viktig å minne om at plan- og bygningsloven gir myndighetene både rett og plikt til å bruke innsigelsesmyndigheten, sier Winge.

Han viser også til at Sivilombudet har mulighet til å foreta en kontroll med de rettslige sidene av forvaltningens beslutninger.

– Innen miljøretten generelt og plan- og bygningsloven spesielt, er Sivilombudet den eneste reelle muligheten man har for å få en objektiv kontroll med forvaltningens vedtak. Det er nok derfor grunnlag for å si at Sivilombudet de siste tiårene har bidratt vesentlig med å klargjøre rettstilstanden innen miljøretten.

Få saker i domstolene

– Mange peker på at det er et problem at det mangler rettspraksis og rettslig prøving og tolkning av lover i grenseland mellom miljø og for eksempel menneskerettigheter, naturhensyn og andre rettigheter. Hva er ditt syn på dette?

– Domstolene er en historie for seg selv. Det er svært få miljøsaker som har blitt behandlet i domstolene. Dette skyldes ikke miljøorganisasjonenes evne eller vilje til å reise sak i miljøets navn, men deres mulighet til å dekke kostnadene et søksmål potensielt vil medføre. Går man til søksmål mot myndighetene eller en profesjonell utbygger må man regne med at motparten vil være villig til å ta saken helt til Høyesterett. Dersom miljøorganisasjonen ikke får medhold av retten, risikerer de å måtte dekke motpartens sakskostnader i tillegg til sine egne, som i sum vil kunne beløpe seg til flere millioner kroner.

– Vi har i lang tid stilt spørsmål ved om dette kan være i tråd med Århuskonvensjonen som stiller krav om at allmennheten skal ha adgang til rettslig overprøving av myndighetsvedtak vedrørende miljø, og at slik overprøving ikke skal være «uoverkommelig dyrt», sier Winge som forteller videre at det kan være lys i tunnelen.

– Nå er det mulig at domstolene omsider har fått øynene opp for denne konvensjonen, sier han og viser til en fersk kjennelse fra Frostating lagmannsrett der tingsrettens sakskostnadsavgjørelse ble opphevet.

En lokal organisasjon hadde gått til sak mot et kraftselskap med påstand om at tillatelsen til et vindkraftanlegg var ugyldig. Organisasjonen tapte på alle punkter i tingretten, og ble idømt å bekoste sine egne og motpartens sakskostnader.

– Sistnevnte utgiftspost utgjorde alene ca. 1.000.000 kroner. Lag­mannsretten opphevet denne delen av dommen med den begrunnelse at tingsretten ikke hadde vurdert om kravet var i samsvar med Århus­konvensjonens krav om rimelig rettergang. Dette viser om at miljøretten er i stadig utvikling, og at vi sakte går i riktig retning, sier Winge.

Høye kostnader

Den erfarne miljørettsjuristen mener det i alminnelighet er grunn til å påpeke at kostnadsnivået ved å bringe saker inn for domstolene etter hvert er blitt så høye at det er grunnlag for å stille spørsmål ved om vi har et system som sikrer at den som har rett også får rett.

– For korrekt håndhevelse av miljøretten er tilgangen til domstolen helt avgjørende, sier han.

– På deres hjemmesider kan man lese at dere ikke tar dere betalt for kurs og foredrag dere holder for miljøorganisasjoner. Hvorfor tar dere ikke betalt for dette?

– Vi har stor respekt for de som vier all sin tid til å kjempe for fellesskapets verdier. Miljø- og friluftsorganisasjoner spiller en svært viktig rolle i miljøforvaltningen, både som en kunnskapsrik aktør, men også som en motvekt til myndigheter og næringsaktører som ofte har samfunns- og privatøkonomisk fortjeneste som viktigste mål. En stor del av organisasjonenes arbeid går ut på å gi høringsuttalelser til lov- og forskriftsendringer, samt påklage enkeltvedtak. Dette krever innsikt i, og forståelse av, hvordan jussen fungerer. Her kommer de ofte til kort, og vi ønsker derfor å hjelpe dem med å tolke lovtekst og forstå skille mellom juss og politikk, slik at både høringsuttalelser og klageskriv kan bli mer presise, sier Winge.

Da Holth & Winge på sitt lanseringsseminar i august annonserte at de holder kostnadsfrie foredrag for miljøorganisasjoner, mottok de over natten en rekke henvendelser fra både lokale og nasjonale foreninger.

– Vi forsto da raskt at vi hadde tatt oss vann over hodet og at vi måtte organisere dette på et eller annet vis. Løsningen ble at vi tok kontakt med åtte av de største miljø- og friluftsorganisasjonene i Norge og ba om hjelp til organisering og fasilitering.

Resultatet ble at disse organisasjonene dannet Forum for juss og arealpolitikk, som er åpent for alle miljø- og friluftsorganisasjoner i Norge. Dette forumet bestiller jevnlig foredrag som tas opp og deles videre til lokallag.

– Dermed kan vi nå ut med vår kunnskap til flere tusen mennesker som arbeider for et bedre miljø i Norge, uten at dette tar all vår tid. Det er også viktig at vi har tilstrekkelig tid til å holde kurs og foredrag for kommunene og andre aktører som har førstelinjeansvaret i miljøforvaltningen, sier Winge.