Klimarett – det store bildet

Året 2020 var det varmeste året målt noen gang både i verden og i Norge. Innen 2030 skal Norge ha redusert sine utslipp med 55 % sammenlignet med 1990, det samme er EUs mål. I 2021 står vi med andre ord ved starten på det tiåret som kan bli avgjørende for den globale klimautviklingen.

Samtidig som klimapolitikken utvikler seg og skjerpes, vokser klimarett nå frem som en ny, viktig og kompleks rettsdisiplin. Juridiske fakulteter over hele verden driver nå forskning og undervisning i internasjonal og nasjonal klimarett. Næringslivet og investorer søker mot prosjekter som kan bidra til å løse utfordringene, og advokater tar det opp som nytt forretningsområde. Tvister om klimapolitikk og vedtak knyttet til klimaregulering kommer opp for nasjonale og internasjonale domstoler.

Egentlig «nytt» er dette feltet likevel ikke. FNs rammekonvensjon om klimaendring ble vedtatt i 1992 og Kyotoprotokollen med sine «fleksible mekanismer» i 1997. EUs klimakvotesystem, som også norske bedrifter deltar i, startet opp allerede i 2004. I tiden som er gått, har både det internasjonale, europeiske og norske regelverket utviklet seg betydelig, og mange rettslige temaer har vokst frem. Det er allerede mange år siden det første internasjonale tidsskrift spesialisert i klimarett så dagens lys, og litteraturen er etter hvert blitt omfattende. I sommer kom altså – omsider –  den første boken på feltet beregnet på et norsk publikum: «Klimarett. Internasjonal, europeisk og norsk klimarett mot 2030» med undertegnede som redaktør. Boken bygger på kompetanse som siden rundt 2000 særlig er bygget opp gjennom forskning ved Det juridiske fakultet i Oslo, men også ved de andre juridiske lærestedene.

Det er nær sammenheng mellom de tre nivåene. Det internasjonale klimaregimet, med Parisavtalen fra 2015 som det sentrale elementet, definerer globale mål og statenes forpliktelser. Under avtalen er det fremforhandlet et detaljert teknisk regelverk for gjennomføringen av den. Dette setter mål og rammer for klimapolitikk og -rett på regionalt og nasjonalt nivå.

EU har på sin side fått på plass en ambisiøs og omfattende klimapolitikk med et tilhørende regelverk. Dette har vært i stadig utvikling, og det ligger nå omfattende nye forslag på bordet fra Kommisjonen som vil både skjerpe og utvide dette ytterligere. Norge har inngått en egen avtale med EU som innebærer at vi langt på vei er likestilt med EUs medlemsland i klimapolitikk og klimarett. Den videre utviklingen av klimaretten i EU vil sette sitt sterke preg også på norsk klimapolitikk og klimarett i årene fremover.

Regelverket under både Parisavtalen og i EU er omfattende og til dels svært komplekst. Det er en stor utfordring for norske myndigheter og fagmiljøer å ha den kunnskap og innsikt som kreves for gjennomføringen. Behovet for videre kompetanseoppbygging er stort for oppgaven blir ikke enklere i tiden fremover.

Dette innlegget ble publisert i Juristens temautgave om klima- og miljørett - les flere av sakene her

Hva er «klimarett»?

Det kan saktens diskuteres hva som er naturlig å inkludere i «klimarett» som en mulig egen rettsdisiplin. Det omfatter utvilsomt de internasjonale, regionale og nasjonale regler med hovedformål å bidra til reduserte utslipp, forhindre avskoging og øke opptak av klimagasser («mitigation»). Siden vi allerede begynner å se virkningene av klimaendringene, aktualiseres også rettsregler som knytter seg til å møte eller avbøte disse («adaptation») og de økonomiske konsekvensene av klimaendringer for både myndigheter og private aktører.

Perspektivet bør imidlertid også være bredere og inkludere hvordan klimahensynet kan ivaretas som et viktig reelt hensyn ved anvendelsen av lovgivning på de forskjellige sektorer, altså lovgivning med et annet hovedformål. 

Klimaproblemet er naturligvis et miljøproblem, og som sådan av et unikt omfang: Det er selve livet på jorden i alle dets former som kan påvirkes. Klimarett er derfor i sin kjerne også miljørett, men sider av klimapolitikken og klimaretten vil utfordre og kunne komme i konflikt med «tradisjonell» miljørett. «Det grønne skiftet» er nødvendig for å verne jordens miljø, men det har også konsekvenser som virker i motsatt retning.

Behovet for elektrisk kraft øker sterkt når fossil energi skal fases ut, og dette må møtes med en kraftig utbygging av fornybar energi, i Norge særlig vann- og vindkraft. Produksjon av biodrivstoff basert på palmeolje er et annet eksempel på at bidrag til å redusere utslipp av klimagasser kan medføre betydelige naturinngrep. Her representerer klimapolitikken et dilemma: Klimapolitikken skal jo ikke minst forhindre tap av biologisk mangfold i stor skala, men medfører altså samtidig ofte selv skader på naturen.

Og det er mange eksempler både i Norge og internasjonalt på at slik utbygging også blant annet går utover urfolks leveområder og kultur: fra store vannkraftprosjekter i Amazonas og Afrika til vindkraftutbygging i Norge som den ferske høyesterettsdommen om vindkraftanleggene på Fosen til fulle illustrerer.

De rettslige rammene for hvordan ulike hensyn her skal avveies og konflikter løses, kan også sees som en del av klimaretten.

De aller fleste samfunnssektorer har en klimadimensjon, og klimaperspektivet slår inn på stadig flere deler av politikken. Dermed er det også stor bredde i klimapolitikken og tilsvarende stor bredde i jussen på feltet. Og spennvidden er stor!

På den ene siden står vi ved grunnleggende rettslige og etiske temaer som målet om global bærekraftig utvikling, rettferdighet for fremtidige generasjoner og internasjonal rettferdighet mellom rike og fattige land, vernet av naturressurser og naturen som «egenverdi, vern av menneskerettigheter og beslutning under usikkerhet. På den annen side møter vi praktisk/teknisk detaljregulering av slikt som avgasskrav til biler, energibruk i husholdningsmaskiner, isolasjon av bygninger, kildesortering av avfall o.l.

Nærmere om klimarettens innhold

Som rettsdisiplin vil klimarett måtte omfatte det hele: FNs rammekonvensjon om klimaendringer og Parisavtalen er de sentrale internasjonale instrumentene, som alle FNs medlemsland har sluttet seg til. Under Parisavtalen er det som nevnt utviklet et meget omfattende og detaljert regelverk for avtalens praktiske gjennomføring.

Ett felt som har vært kontroversielt men som vil kunne bli viktig, er ordninger for «felles gjennomføring»; det vil si handel med klimautslippskvoter og andre internasjonale samarbeidsordninger der ett land bidrar økonomisk til tiltak for å redusere utslipp, forhindre avskoging eller øke opptak av klimagasser i et annet land og eventuelt får resultatet godskrevet i sitt eget klimaregnskap. Erfaringene med de fleksible mekanismene under Kyoto-protokollen var blandete og feltet kontroversielt, og et nytt regelverk var nødvendig. Et (komplisert) regelverk om dette kom på plass under klimamøtet i Glasgow. Formålet er både å øke den samlete innsatsen og oppfylle målet om en mest mulig kostnadseffektiv klimapolitikk. Men når dette skal gjennomføres vil det melde seg mange rettslige spørsmål og utfordringer.

Utslipp fra luftfart og skipsfart er ikke dekket av Parisavtalen. På disse områdene foregår det et eget arbeid med å utvikle internasjonale regler under henholdsvis den internasjonale luftfartsorganisasjon ICAO og den internasjonale skipsfartsorganisasjon IMO. For luftfarten synes det å gå mot en form for internasjonalt kvotesystem; europeisk luftfart har for øvrig allerede lenge vært inkludert i det europeiske systemet for handel med utslippskvoter (EU-ETS).

Kvotehandelssystemet er ett av tre hovedelementer i EUs klimapolitikk og –rett. De andre er forordningen som forplikter medlemslandene til årlig reduksjon i utslippene fra «ikke kvotepliktige» sektorer, og de spesielle og kompliserte reglene om beregning av klimavirkningen av forskjellige former for arealbruk og endringer i arealbruk, og særlig innenfor skogforvaltning. Gjennom avtalen med EU har Norge nå sluttet seg til alle tre og vil trolig måtte «følge med på ferden» når disse utvikles videre.

EU har hatt klimarelevante reguleringer i to tiår, herunder viktige direktiver om fornybar energi, og fikk et nytt og meget ambisiøst miljø- og klimaprogram med sitt «Green Deal» i 2019. Men EU går nå videre. I programmet «Fit for 55», som Kommisjonen la frem i sommer, ligger forslag om skjerpete regler på alle de nevnte områdene. Målet er å oppnå 55 % reduksjon av klimagassutslipp innen 2030, sammenlignet med 1990. Her foreslås også flere nye virkemidler.

For å unngå «karbonlekkasje» - at industrien flytter ut av Europa for å unngå strenge klimakrav – foreligger forslag om en «carbon border adjustment mechanism» - en importavgift e.l. for varer fra land som ikke har like strenge klimakrav til sin industri som EU. Dette skal gi mer rettferdige konkurransevilkår – «a level playing field», men utfordrer naturligvis om ikke annet internasjonale handelsregler.

Internasjonalt utvikles og anvendes systemer for måling og rapportering av bedrifters og selskapers klimaavtrykk og den medfølgende «klimarisiko» i et investorperspektiv. I EU utvikles reglene om selskapers informasjon om klima- og andre bærekraftsforhold nærmere og formaliseres, blant annet under betegnelsen «taksonomi»: forskjellige former for næringsvirksomhet måles og karakteriseres ut fra deres miljøvirkninger. Dette danner i neste omgang grunnlag for å videreutvikle markedet av «grønne obligasjoner» og andre ordninger rettet mot stadig mer miljøinteresserte og miljøbevisste investorer. Det reflekterer den generelt økende klima- og miljøbevissthet hos investorer.

Dette EU-regelverket er på vei inn i norsk rett gjennom inkorporasjon i forslaget til «lov om offentliggjøring av bærekraftsinformasjon i finanssektoren og et rammeverk for bærekraftige investeringer», som nå ligger til behandling i Stortinget (Prop. 208 LS (2020-2021) – også dette et fremtidsfelt med mye juss!

Viktige elementer i norsk klimarett foruten klimaloven fra 2016 er det omfattende lov- og forskriftsverket om handel med klimakvoter, forskriftene om karbonfangst og –lagring (CCS), som gjennomfører EU-reglene på dette området, regelverket om nye fornybare energikilder som vindkraft på land og til havs, og reglene som skal redusere utslipp fra veitrafikk. Etter hvert vil trolig også matproduksjon bli gjenstand for nærmere regulering ut fra klimahensyn; matproduksjon står for rundt regnet 1/3 av de globale utslipp av klimagasser.

Alt dette og mer til kommer i tillegg til den eksisterende «tradisjonelle» miljølovgivningen som også gjelder og vil være viktige for regulering av klimaproblemet: forurensningsloven, produktkontrolloven, plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven, miljøinformasjonsloven mv. Planlegging etter plan- og bygningsloven er ikke minst relevant i arbeidet med «klimatilpasning» - å møte og avbøte virkninger av klimaendringene gjennom en fornuftig og offensiv arealbruk og andre kommunale og regionale tiltak.

Og over det hele har vi jo miljøbestemmelsen i Grunnloven § 112. I dommen i Klimasøksmålet fra Greenpeace og Natur og ungdom karakteriserte Høyesterett § 112 som en «tryggingsventil» og mente dens terskel for overprøving av stortingsvedtak må være «svært høg». Men samtidig slo retten uttrykkelig fast både at bestemmelsen også gjelder på klimaproblemet, og at retten kan prøve både – på den ene side - om plikten til å treffe tiltak etter bestemmelsens tredje ledd er oppfyllt, og - på den annen side - om myndighetene har truffet tiltak i strid med plikten. Og bestemmelsen vil ha betydning for skjønnsutøvelse og som tolkningsmoment.

Klimapolitikkens «rettsliggjøring»

Denne saken føyer seg inn i en internasjonal trend. Parallelt med at klimautfordringen vokser og klimapolitikken utvikles internasjonalt og nasjonalt, skjer en «rettsliggjøring» av dette politikkområdet også gjennom søksmål for internasjonale og nasjonale domstoler.

Jussen er naturligvis primært et virkemiddel for å gjennomføre politikk. Men hva når politikken viser seg å være utilstrekkelig? Klimaproblemet utfordrer grunnleggende forhold, ja, i virkeligheten hele vår levestandard og livsstil. Og det vil ramme våre etterkommere og – i norsk perspektiv - først og fremst mennesker langt unna.

Spørsmålet reises om demokratiet som vi kjenner det, er i stand til å løse et problem av denne typen og av dette omfang. Er det i stedet retten som må «redde verden»? Kan jussen ha en selvstendig rolle i det store bildet?              

Det verserer for tiden rundt regnet 2000 «klimasøksmål» i en lang rekke land, hvorav omtrent to tredjedeler i USA. En viktig gruppe saker er nettopp reist mot staten med krav om strengere klimapolitikk basert på en påstand om brudd på menneskerettigheter eller grunnlovsrettigheter.

Ved siden av klimasøksmålet i Norge er den hittil mest kjente saken Urgenda-saken i Nederland. Her fikk miljøorganisasjonen Urgenda i 2019 medhold av Nederlands høyesterett i at den nederlandske stat må sørge for å redusere de nasjonale klimagassutslippene mer enn det politikken la opp til. Det rettslige grunnlaget for dommen var først og fremst Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 2 (retten til liv) og artikkel 8 (retten til privatliv).

Nå har en gruppe ungdommer i Portugal som er rammet av hetebølger, omfattende skogbranner mv. som antas å skyldes klimaendringene, reist sak for Den europeiske menneskerettsdomstol mot Norge og en rekke andre europeiske land på grunnlag av de samme artikler. Også vår egen klimasak er som kjent bragt inn for EMD.

I en annen nederlandsk sak ble oljeselskapet Shell dømt til å redusere sine globale utslipp med 45 % fra 2019 til 2030. Og mange flere saker vil komme.

I årene som kommer må norsk klimapolitikk være vesentlig mer effektiv enn i de siste tre tiårene. Dette vil kunne kreve stadige endringer både i politikken og i retten og gir kanskje jussen en økt rolle. Klimarett vil nødvendigvis være et dynamisk rettsfelt. Den boken som nå er kommet, gir grunnlag for å forstå og følge denne spennende rettsutviklingen.