- Respekt for andre fagfelt er viktig

Av: Jenny Sandvig, fagdirektør i Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Hannah Cecilie Brænden, rådgiver i NIM

Tore Killingland, tidligere miljødirektør i Norsk olje og gass (NOROG) og nåværende rådgiver i selskapet TK Energy Killingland, kritiserer Norges institusjon for menneskerettigheter for å følge opp en plenumsdom fra Høyesterett om tolkningen av en bestemmelse i Grunnlovens menneskerettighetskapittel. Kritikken er formulert som «ydmyke 10 bud fra en ikke-jurist».

NIM imøteser selvsagt faglig uenighet og kritikk. Men kritikken fra Killingland er etter vårt syn lite treffende. Det vil føre for langt å imøtegå alle påstandene Killingland har fremsatt, men NIM vil fremheve de viktigste innvendingene her.

Killingland er for det første kritisk til at NIM angivelig ikke har innhentet faglig kompetanse utenfor sitt fagområde. Det er ikke riktig. NIM har kvalitetssikret utredningen med ulike fagmiljøer for å sikre riktige vurderinger, også i spørsmål som fordrer ekspertise i andre fagfelt enn juss. Dette er gjort nettopp fordi NIM er enig med Killingland i at det er viktig å ha respekt for andre fagfelt.

Til de mer konkrete innvendingene vil NIM nevne følgende:

Killingland kritiserer NIM for «juks» i omtalen av Rystad Energys analyse, utført på oppdrag fra Norsk olje og gass, fordi NIM ifølge Killingland siterer funnene som viser at nedgang i norsk oljeproduksjon vil redusere de globale utslippene, med en «besynderlig avgrensning» mot gass. Det er en underlig anklage, i og med at det er Killingland selv som utelater NIMs omtale av gass. Leddsetningen etter komma, som Killingland unnlater å sitere, omtaler Rystad Energys prognoser knyttet til en nedgang i norsk gassproduksjon sammenholdt med fagfellevurdert forskning på området. For ordens skyld siterer vi hele setningen her, også den del som Killingland utelot (vår understrekning):

«Vi registrerer imidlertid at forskningsstudier fra SSB og en analyse av Rystad på oppdrag fra Norsk olje og gass begge konkluderer med at reduksjon i tilbudet av norsk olje vil redusere de globale utslippene, selv om det er uenighet om utslagene, premissene og effekten i gassmarkedene.85»

I fotnoten er det vist til følgende referanser:

“85: Taran Fæhn m.fl. Climate policies in a fossil fuel producing country: Demand versus supply side policies i Discussion Papers No. 747, June 2013 Statistics Norway, Research Department og The Energy Journal, Vol. 38, No. 1; Asheim m.fl. The case for a supply-side climate treaty i Science 365 (6451), 325-327, 2019; Rystad Energy, ‘Utslippseffekten av produksjonskutt på norsk sokkel’, 31.08.2021. Se også Peter Erickson et al. (2018) Limiting fossil fuel production as the next big step in climate policy, Nature Climate Change 8, pp.1037–1043.].”

I forlengelsen viser NIM også til andre analyser knyttet til kutt i olje- og gassproduksjon fra Danmark og Storbritannia. Her står det blant annet (fotnoter utelatt):

«Til sammenligning har Det uavhengige klimarådet i Storbritannia, vedrørende ytterligere produksjon av olje og gass fra britisk sokkel, uttalt at ‘the extra gas and oil extracted would support a larger global market overall.’ Det britiske klimarådet refererte til studier som tilsier at ‘20-50% of the additional production would lead to additional consumption (rather than reduced production elsewhere)’, men avstod fra å konkludere om størrelsen på denne effekten gitt stor usikkerhet. Det uavhengige klimarådet i Danmark har vurdert at mindre ‘dansk olie og gas vil reducere de globale udledninger og dermed have en positiv effekt på klimaet’.»

Og videre:

«FNs miljøprogram, under henvisning til en rekke studier, har for eksempel uttalt at argumentet ‘of perfect substitution defies basic economics of supply and demand’. En studie om britisk olje og gass, konkluderer med at ‘the additive, rather than subsitutive, nature of global fossil fuel markets means that there is a risk that any new UK production would simply add to existing extraction activities elsewhere in the world, leading to additional emissions’.”

Killingland kritiserer i forlengelsen NIM for å vise til studiene fra SSB, henholdsvis Fæhn m.fl. (2013) og Fæhn m.fl. (2017). Han synes å mene at studiene ikke lenger er relevante. Han stiller tilsynelatende ikke samme krav til analysen fra Rystad Energy (2021), som for eksempel bygger på en forutsetning om at 50 prosent av et varslet bortfall av norsk gass om 10 år vil erstattes av russisk rørgass. Uansett legger både SSBs studier og Rystads studier langsiktige forventninger om de neste tiårene til grunn, og det er dermed god grunn til å ta innover seg usikkerheten i begge studiene. Olje- og energidepartementet har for øvrig opplyst at de vil basere seg på SSBs studie (Fæhn m.fl. 2017) og Rystad Energy (2021) «som sentrale, offentlig tilgjengelige og debatterte faglige arbeider», i utredninger av nettoutslippseffekten av forbrenningsutslipp ved større utbyggingsprosjekter (se brev til Stortinget av 23. mai 2022 og 16. juni 2022).

Killingland kritiserer videre NIM for ikke å ha «tatt en sjekk på hvordan blant annet Perspektivmeldingen kan hevde at norsk petroleumsvirksomhet er i tråd med 1,50C-målet med 65 % nedgang i produksjonen innen 2050». Heller ikke denne påstanden treffer, for Perspektivmeldingen er nærmere drøftet i NIMs utredning på side 24. Etter en gjennomgang av meldingen viser NIM at påstanden om at forventet nedgang i petroleumsvirksomheten frem mot 2050 er forenelig med 1,5-gradersmålet bygger på «valg av reduksjonsscenarioer og usikre anslag om framskrivninger av norsk olje- og gassproduksjon» som er «lite forenelige med føre var-prinsippet.»

Killingland går også i rette med temperaturmålet for global gjennomsnittlig temperaturøkning på 1,5 grad. Vi nøyer oss med å påpeke at det er verdens stater som gjennom Paris-avtalen, som forsterket i Glasgow-pakten, har nedfelt 1,5-gradersmålet som den sentrale målsetningen for å avverge farlige klimaendringer. FNs klimapanel har også vektlagt 1,5-gradersmålet for å begrense risikoen for irreversible tippepunkter. Killingland er kritisk til at NIM har vist til at karbonbudsjettet kan være mindre enn estimert på grunn av usikkerhet om såkalte feedback-loops, ettersom FNs klimapanel ifølge Killingland ikke nevner denne risikoen selv. Også denne kritikken er pussig, for FNs klimapanel nevner slike feedback-loops flere steder. I klimapanelets andre delrapport fra februar 2022 heter det (IPCC AR6 WGII FullReport s. 2-6 og 1-22):

«Furthermore, there are large uncertainties in translating emissions scenarios into concentration pathways due to uncertainties in climate-carbon cycle feedbacks (Booth et al., 2017; Jones et al., 2013). […] [I]t is important to realise that emissions scenarios and concentration pathways are not the same thing, and higher concentration pathways such as RCP8.5 could arise from lower emissions scenarios if carbon cycle feedbacks are stronger than assumed in the integrated assessment models (IAMs) used to create the standard scenarios (Booth et al., 2017). […]

“The exact timing and magnitude of climate-biosphere feedbacks and potential tipping points of carbon loss are characterized by large uncertainty, but studies of feedbacks indicate increased ecosystem carbon losses can cause large future temperature increases (medium confidence).”

Killingland nevner at han ikke har kompetanse på juridiske tolkninger, men fremsetter flere likevel. NIM vil kommentere noen av hans syn på det juridiske:

Killingland kritiserer NIM for å lansere «flere nye prinsipper for norsk rett» som «bryter med internasjonal lov». Dette er ikke riktig. For det første er det Høyesterett som i tolkningen av Grunnloven § 112 har avklart at «forbrenning av norskprodusert olje eller gass i utlandet, når det fører til skade også i Noreg» må «kunne trekkjast inn ved bruken av Grunnlova § 112» (avsnitt 149), og forutsatt at klimavirkningen av disse utslippene «vil bli konsekvensutgreidde» ved en søknad om PUD (avsnitt 241). NIM etterlyste som kjent konsekvensutredninger av disse utslippene i brev til departementet 4. oktober 2021 og 18. mars 2022, i samsvar med Høyesteretts dom. Tilsvarende er det Høyesterett som har uttalt at Grunnloven § 112 vil kunne gi staten rett og plikt til å nekte søknad om plan for utbygging og drift (PUD) dersom «omsynet til klima og miljøet elles» tilsier det. Staten har gitt utrykk for det samme overfor Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) i den pågående klagesaken over den del av Høyesteretts dom som omhandler EMK artikkel 2 og 8 (avsnitt 115-116). Denne rekkevidden av Grunnloven § 112 er dermed uomtvistet.

Tolkningen er heller ikke i strid med internasjonal rett.

Etter traktatretten skal avtalestatene til Parisavtalen arbeide for å redusere globale utslipp av klimagasser, og nå netto null i globale utslipp rundt midten av dette århundret, for å begrense den gjennomsnittlige globale oppvarmingen til fortrinnsvis 1,5 grader, og høyst godt under 2 grader. Glasgow-pakten forsterker 1,5-gradersmålet i tråd med nyere forskning. Det er riktig at Parisavtalen forplikter til å rapportere inn utslipp og opptak av klimagasser fra eget territorium, men det er klart ikke i strid med en lojal og formålsorientert tolkning av avtalen å redusere eksporterte forbrenningsutslipp fra fossil utvinning på territoriet for å nå det globale, kollektive temperaturmålet. Til illustrasjon har flere stater meldt inn letestans eller utfasing av olje- og gassproduksjon i sine langsiktige planer for å etterleve avtalen.

Etter folkerettslig sedvane har statene også en aktsomhetsplikt, etter det såkalte «no harm»-prinsippet, til å unngå grenseoverskridende miljøskade under en stats effektive kontroll. Denne plikten omfatter bidrag som eksporterte forbrenningsutslipp fra fossil utvinning, og gjelder uavhengig av Parisavtalen. Vi føyer for øvrig til at Den føderale administrasjonen i USA, basert på nasjonal lovgivning, nylig har forpliktet seg til grundige konsekvensutredninger av klimavirkningen av forbrenningsutslipp i utlandet allerede på åpnings- og letestadiet for olje- og gassproduksjon, etter å ha tapt flere søksmål og forlikt andre.

Killingland kritiserer NIM for å ville ha «et forbud mot ny oljeaktivitet». Det er ikke en korrekt gjengivelse av NIMs konklusjon, for NIM har ikke uttalt at enhver ny oljeaktivitet er forbudt. NIM har innfortolket 1,5-gradersmålet som en relevant tålegrense for når «omsynet til klima og miljøet elles» tilsier at statens plikt til å nekte PUD har inntrådt, jf. HR-2020-2472-P (avsnitt 222, 223). FNs klimapanel uttalte i april i år at estimerte utslipp fra eksisterende fossil infrastruktur allerede overstiger det gjenværende karbonbudsjettet for 1,5-gradersmålet. På bakgrunn av oppdaterte vitenskapelige kilder, har NIM argumentert for at staten konkret må kunne påvise i lys av føre var-prinsippet at godkjenning av ny produksjon likevel er forenelig med å begrense oppvarmingen til 1,5 grad.

Killingland hevder samme sted at NIM «innfører et grunnlovsprinsipp som må gjelde alle utslippsaktiviteter». Men utredningen gjelder altså bare enkeltvedtak om PUD, og ikke andre former for enkeltvedtak. Når enkeltvedtak om PUD ikke uten videre kan sammenlignes med andre vedtak fattet av forvaltningen, er det blant annet fordi en PUD, i forlengelsen av åpningsbeslutninger og utvinningstillatelser, gir opphav til store territorielle og eksporterte utslipp, som over sin gyldighetsperiode og beroende på størrelsen på feltet, langt kan overstige årlige territorielle utslipp fra hele Norge.

Endelig kritiserer Killingland NIM for å gripe inn i flere av menneskerettighetene og bærekraftsmålene. Men slik en domstol i Nederland har påpekt, kan ikke bærekraftsmålene og menneskerettighetene stilles opp mot hverandre. De må tilnærmes på en holistisk måte, der man forsøker å finne en balanse mellom tidvis motstridende hensyn og interesser. Som den tyske føderale forfatningsdomstolen har påpekt, er utslippskutt i dag også nødvendig for å forhindre inngripende menneskerettighetskrenkelser i morgen. Dersom vi skyver kuttbyrden foran oss, vil menneskerettighetskrenkelsene bli større i tiårene som kommer.

NIM vil fortsette å arbeide for at menneskerettighetene fremmes og beskyttes i Norge, i samarbeid med andre fagmiljøer og forskere.