Jurister på glattisen i andre fagområder - Grunnlovens § 112 og klimakrav

Av: Tore Killingland, Klimarådgiver. Tidligere gen.sekr i Naturvernforbundet og Miljødirektør i NOROG.

Jurister som forsvarer rettssikkerheten under press, er juridiske helter. Jussprofessor Hans Petter Graver presenterte tolv helter i en serie på Juridika Innsikt for noen år siden. Der drøftes bl.a. etiske dilemmaer og praktiske tips til hvordan en advokat skal håndtere slike dilemmaer.

Men hva om juristen ikke forstår at hen står oppe i et etisk dilemma? Eller at juristens grunnholdning farger saken hen står i så mye at det preger ikke bare valg av faglige kilder, men også vurderingen av kildens faglige innhold?

Slik Juridika Innsikt gir tips til hvordan jurister skal håndtere etiske dilemmaer, trenger vi kanskje noen tips/bud for hvordan vi skal unngå å «våkne opp» som Bambi på isen i et annet fagområde? Burde jurister lage seg sin «redaktørplakat» slik media har? Kanskje for å unngå feiltrinn, men kanskje vel så mye for å stressteste om en er i ferd med å passere en grense for når en fagperson fra et annet fagområde skal involveres? Eller til og med for å sjekke om en har vurdert de juridiske forholdene godt nok?

Nylig har jurister med toppkarakterer gått inn for å etablere nye klimatiltak som konsekvens av dommen i Høyesterett med denne utredningen om Grunnlovens § 112 og klima. I første omgang kunne tiltakene synes å virke bra for klimaet, men i praksis kan disse øke klimagassutslippene. Hva gikk galt? Hva kan jurister lære av det? Her er ydmyke 10 bud fra en ikke-jurist med lang erfaring fra forvaltning og klimaarbeid.

#1 Hvis du vil «amerikanisere» norsk politikk og gi mer politisk makt til rettssystemet, - ikke gjør det som ansatt i et kontrollorgan for parlamentet.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) fikk nylig uvanlig sterk kritikk av et stort flertall i Stortinget for sine forslag om nye regler for oljeboring. Dette med utgangspunkt i Høyesteretts dom om Grunnlovens (GL) § 112.  Juridiske tolkninger har ikke jeg kompetanse på, men jeg vil under gå inn på NIMs bruk av andre fag enn jussen og implisitt komme inn på NIMs faglige grunnlag for de juridiske vurderingene. Likevel vil jeg bare minne om at flertallet i Kontroll- og konstitusjonskomiteen understrekte i sitt vedtak om omformuleringen av GLs § 112 i 2014, at det må «leses som en aktiv plikt for myndighetene til å iverksette tiltak for å ivareta miljøet», men at det er «opp til ethvert Storting å vedta» hvilke tiltak som skal settes i verk. Her foreslår NIM det motsatte, - at tiltak skal settes i verk i medhold av § 112. Hvorfor har ikke NIM referert og diskutert dette politiske vedtaket?

# 2. En erkjennelse om manglende kompetanse bør utløse «sikkerhetstiltak» hos juristen.

NIM mener i utredningen på s. 20 at departementet bør identifisere prosjekter i andre land som ikke vil utvikles som følge av at en søknad (PUD) om ny oljevirksomhet  fra norsk sokkel fyller markedsbehovet.

NIM erkjenner samtidig at de selv ikke har kompetanse til å foreta denne typen vurdering. En slik erkjennelse bør være et varsellys for jurister. Dersom du mangler kompetanse på å forklare og konkretisere ditt eget forslag så må du oppsøke denne kompetansen for å sjekke ut om det er noe i dette som gir begrensninger/feil i ditt resonnement/forslag. Da kan forslaget blir bedre! Det ble det ikke her. Tvert imot, det avsløres en manglende kompetanse om energimarkedet som er helt sentralt for denne saken. Se #5.

#3 Vær forsiktig med å ta ting ut av sammenheng – som å bruke negative tall fra et regnestykke der totalen blir positiv.

Videre på s. 20 så «registrerer» NIM at en analyse «av Rystad Energy [….] konkluderer med at reduksjon i tilbudet av norsk olje vil redusere de globale utslippene». Det er et helt riktig sitert som et lite utdrag at et større resonnement, og derfor direkte villedende. Her foretar NIM en besynderlig avgrensning bare til olje og ikke gass. De aller fleste felt på norsk sokkel produserer både olje og gass. I sum har det vært 50/50 for sokkelen en del år nå. NIM kan ikke her bare omtale en del av det som nye utbygginger på norsk sokkel overveiende sannsynlig vil omfatte, og som altså NIM vil regulere hele av.

I NIMs link (fotnote 85) er resten av Rystads regnestykke og konklusjon. Dette er presentert på lysark og umulig for NIM ikke å registrere:  -8kg CO2/fat olje + 26kg CO2/fat gass = 18kg CO2/fat og dermed blir konklusjonen «Produksjonskutt i Norge vil med stor sannsynlighet øke de globale klimagassutslippene».

Dette er enten direkte juks av NIM, eller så kan vi til nød si at de viser at de ikke kjenner til sentrale sammenhenger på sokkelen.

Samme skjer senere, fokus på det negative (økte utslipp), mens en mye større nedgang bare blir kvantifisert i fotnote: «Frem til 2024 anslår Oljedirektoratet at den daglige produksjonen av fat oljeekvivalenter vil øke med 9 %. Etter 2024 er prognosene mer usikre, og avhenger av hvor myndighetene åpner for å lete og utvinne, og hvor mye selskaper eventuelt finner.» I fotnote 12 har de gitt tall til sin talløse, siste setningen i sitatet: «Oljedirektoratet anslår at nedgangen kan bli alt mellom ca. 30 og 70 % relativt til dagens nivå».

En ting er at NIM igjen gir feil informasjon til sin fordel, men viktigere er at det ikke ringte en bjelle om at produksjonen og utslippene på norsk sokkel er på vei ned, tross en kortvarig økning i produksjonen på 2 år. At dette er bevisst og ikke uoppmerksomt viser de på s. 25: «Og mens utvinning av fossil energi må reduseres med 3-4% hvert år for å nå 1,5°C-målet, er produksjonen fra norsk sokkel ventet å øke med 9 % frem til 2024». 

Ja nettopp, - en nedgang på 3-4 % hvert år er nettopp det Perspektivmeldingen (2021) anslår for norsk produksjon innen 2050. Hvis NIM hadde vært interessert i norske regler for å redusere klimagassutslippene og ikke bare finne argumenter for sitt eget forslag, så hadde de tatt en sjekk på hvordan blant annet Perspektivmeldingen kan hevde at norsk petroleumsvirksomhet er i tråd med 1,50C-målet med 65 % nedgang i produksjonen innen 2050.

#4 Sjekk dine referanser/bevis om de fremdeles er relevante for din oppgave.

Som del av ovenstående om Rystad vises det også til forskningsstudier fra SSB som i motsetning til Rystad, mener at en kutt i norske leveranser av (NB kun:) olje til verdensmarkedet, vil medføre at en liten del av kuttet ikke blir erstattet av andre aktører.

NIM bruker flertall om SSBs studier, men dette er i hovedsak artikler i ulike tidsskrifter om det samme. Hovedartikkelen er fra 2013 og med datagrunnlag fra årene før, f.eks. oljepriser fra 2009-2011. OPEC er en sentral aktør og helt korrekt en sentral premissgiver i SSBs artikler, men det er lite tillitsvekkende at SSB bommer på mengde utslipp fra OPEC vs. OECD fordi de ikke visste hvilke land som var med i OPEC. De brukte 1:3 i sine regnestykker, mens 1:1 er det korrekte.  Kan det ha skjedd noe nytt siden 2013, - jo Pariskonferansen med gjennombruddet for Klimaavtalen. Oljeprisen var da 85 USD pr fat, er nå på ca.120 USD pr fat. Det innebærer ca. 40 % økning i prisen. Hovedkonseptet for analysen er at den ikke er dynamisk, men studerer forutsetningene i ett år. Med de dynamiske endringene som har vært siden 2011 og som verdenssamfunnet står i nå, så hadde ikke jeg brukt denne kilden.

#5 Når din sak handler om en bieffekt, - sjekk ut effekter av ditt forslag på selve virksomheten - før du konkluderer.

En oljeplattform er en energifabrikk. Utslippsregnskap fra en energikilde må måles i forhold til nytten i et energisystem. Energien som leveres fra norsk sokkel kan vi lett beregne de totale klimagassutslippene fra. Imidlertid så er det viktig HVORDAN energien fra sokkelen brukes fordi dette avgjør eventuelt behov for andre leverandører med sine, kanskje doble utslipp (Kull og LNG). Disse kan også ha helseskadelige utslipp som NIM ikke nevner, særlig om kullkraft er en del av regnestykket. Hvis du bare fokuserer på brutto klimautslipp fra et enkelt anlegg slik NIM gjør, så ser du ikke at anlegget er en del av en helhet/system der bruken av energien er avgjørende for utslippene. Energieffektivitet er klimaeffektivitet. Systemet avgjør resultatet, mens NIM har avgjort resultatet på forhånd.

Kanskje trenger et land naturgass for å erstatte kull eller som back-up for å utvikle sin egen fornybare energiforsyning. Kanskje for å erstatte Russlands naturgass? Eller «bare» øke energiforbruket for å oppfylle innbyggernes energibehov i samsvar med menneskerettighet nr 25 og FNs bærekraftsmål nr 7 og 13?

#6 Når ditt forslag innebærer flere nye prinsipper for norsk rett og bryter med internasjonal lov, - prøv kanskje en annen løsning.

Kjernen her er at Høyesterett har konkludert med at Norge i sin behandling av ny petroleumsvirksomhet skal beregne både utslippene fra produksjonen (som i dag) og i tillegg utslippene fra forbrenningen av de solgte produktene (olje og gass m.m.) til andre land. Problemet her er NIMs forslag til hvordan denne informasjonen skal brukes. Kommer tilbake til det under.

Dagens internasjonale rett tilsier at hvert land tar ansvar for sitt eget utslipp. Det er fordi hvert land skal ha incentiv for å redusere egne utslipp av både klimagassutslipp og tilhørende, «lokale» og helseskadelige forurensninger. Det siste har NIM glemt. CO2 slippes aldri ut alene.  

NIMs forslag innebærer at vi ikke skal gi nye lete- og boretillatelser når verden passerer sitt mål om at den globale gjennomsnittstemperaturen ikke skal passere en menneskeskapt økning på 1,5oC. At produksjonen på sokkelen uansett går ned samtidig og at det nye bare vil dempe fallet, er ikke problematisert.

#7 Når du arbeider med Grunnloven eller andre overordnede lover, - sjekk om din påstand/løsning kan ha konsekvenser utover olje og gass.

NIM har altså konkrete forslag til håndtering av søknader (PUD) om ny produksjon av olje og gass. Samtidig så går de imot slike nye PUD-er, fordi NIM har konstatert at verden nærmer seg 1,50C -målet. Mens Norge og mange andre land har politiske strategier for å møte denne utfordringen, så vil NIM bruke denne verdien som en absolutt grense for ny oljevirksomhet som ikke kan passeres.

Problemet er at GL § 112 ikke er avgrenset til oljeboring, men gjelder all menneskelig virksomhet som medfører miljøskade. Når NIM vil ha et forbud mot ny oljeaktivitet i medhold av GL §112, så innfører de et grunnlovsprinsipp som må gjelde alle utslippsaktiviteter. . Det betyr at NIMs forslag når verden passerer 1,5°C-målet om få år, vil gi et øyeblikkelig forbud mot produksjon av skip ved norske verft som ikke går på batterier, all plastproduksjon (el-bildeler, sykehusutstyr, mobiltelefoner osv), kunstgjødsel og kjemikalier. Og hvis forslaget skal gjelde internasjonalt så må Toyota umiddelbart stanse produksjon av alle dieselbiler, også pick-ups som selges til land der de ikke har strøm.

#8 Når du foreslår en grenseverdi for en virksomhet/produkt, - velg en som kan brukes, - er definerbar og målbar.

NIM bruker altså 1,5°C-målet som en grense for når ny utslippsaktivitet skal nektes. Manglende kompetanse om klima og energi hos NIM medfører at de synes å tro at 1,5°C er en krystallklar grense som f.eks. grensen for tilsetningsstoffer i matvarer eller fartsgrenser i Veitrafikkloven. Slik er det ikke:

• Temperaturen øker ulikt på ulike sted på kloden, mest i nordlige strøk. Vi må forutsette at NIM mener den globale gjennomsnittstemperaturen.
• Temperaturen varierer med en rekke naturgitte, globale forhold og kan passere 1,50C noen måneder for så å ligge under dette. Slik kan dette variere over halvår og/eller flere år.

FNs Klimapanel lager ikke egne scenarier for hvordan temperaturen vil utvikle seg, men baserer seg på metoder som vurderer og sammenstiller scenarier som et utall private og offentlige institusjoner utarbeider. Dette er scenarier som beregner utviklingen i klimagassutslipp og/eller oppvarming som følge av bl.a. økonomiske parametere, befolkningsutvikling, ulik energibruk og renseteknologi. Disse, og dermed Klimapanelet, kommer til at f.eks. gassbehovet i verden må ligge på ca. 40 % av dagens forbruk i 2050 for at ikke verdens energimarked skal kollapse, og klimaarbeidet med det, slik vi ser i EU nå.

#9 Når du bruker begreper som er altomfattende (Prinsippet om samlet belastning), så må du sikre at du selv fyller dette med riktig innhold.

NIM kommer ikke inn på faktorer som innvirker på den totale klimaeffekten av et norsk olje- og gassprosjekt gitt det markedet prosjektets produkter vil virke i. NIM vurderer kun samme typer prosjekter, mens det for en del produktleveranser kan være helt andre aktører som er i konkurranseposisjon (kull vs. gass) Altså er systemfunksjonen et vurderingskriterium som må sees nærmere på.

De konstaterer at krigen i Ukraina har brutt ut, men lar ikke krigen få noen innvirkning på egne vurderinger selv om ufattelige brudd på menneskerettighetene i Europa får noen og enhver til å tenke nytt om bl.a. klima, energibruk og -leveranser, samt nye markedsforhold.

Prinsippet om samlet belastning for NIM «tar sikte på å motvirke en utvikling hvor hvert enkelt inngrep isolert sett blir ansett som for lite til å bli stanset, men der små inngrep over tid kan føre til at den samlede belastningen på økosystemet blir så stor at det kollapser.»

Utslippene pr energienhet levert må inngå i prinsippet om samlet belastning.

Et helt ferskt eksempel er EUs tiltak for å redusere importen av gass fra Russland. Slike tiltak er samlet i programmet REPowerEU. Ved presentasjonen av dette 18. mai i år uttalt EUs «klimakommisjonær» (første visepresident) Frans Timmermann at «vi håper at vi med dette ikke vil øke utslippene». Grunnen for det er at EU i forhold til sin forrige klimaplan («Fit for 55») må øke bruken av kull. Det er fordi det foreløpig ikke er mer gass i markedet, utover at de får dekket 1/3 av bortfallet av russisk gass med flytende gass (LNG) fra USA.

#10 Hvis du mener den største autoriteten på feltet mangler noen data eller resonnementer så bør du begrunne det.

NIM som institusjon bør ikke gå lenger i klimapessimisme enn FNs Klimapanel; De viser til at «Klimapanelets budsjett ikke tar hensyn til potensielle «carbon cycle feedbacks», slik som permafrostsmelting, som vil redusere det gjenværende karbonbudsjettet ytterligere. Det foreligger altså faktorer som – om de var tatt i betraktning – ville redusere det gjenværende karbonbudsjettet og ikke øke det.»

Kanskje er det en god grunn for hvorfor dette ikke er tatt med? Sjekket dere?

Konklusjon

Det har vært en del reaksjoner i sosiale medier m.m. på Stortingets reaksjon mot NIM som jeg startet med. Som jeg håper å ha vist så har denne saken vært et arbeidsuhell for NIM der de billedlig har valgt en endimensjonal tilnærming for et flerdimensjonalt problem. Til dere som skarpt har støttet NIM i dette fordi de driver med noe så ærbødig som klima og menneskerettigheter; - det er fra sine venner en trenger korrigering av kursen.

NIM har hatt en rendyrket juridisk tilnærming til å regulere et problem ut fra en «lineær» konsekvens av en aktivitet, men har ikke sett bredden i aktiviteten med sin blanding av nytte og ulempe for samfunnet. Dermed griper de inn i flere av menneskerettighetene og bærekraftsmålene. Til og med deres egen hensikt, - å redusere klimautslipp, kan de risikere å oppnå det motsatte av. Sannheten er ikke alltid det første du ser.