Varsler revolusjon i borgernes tilgang til rettslig informasjon

Undersøkelser jusprofessor og rettshistoriker ved UiO, Jørn Øyrehagen Sunde, har gjort viser en enorm økning i de siste ti-årenes produksjon av regler, forskrifter og rettslig informasjon. Han mener samfunnet er i ferd med å miste oversikten, at NAV-skandalen kan være et symptom på dette og at det er statens ansvar å løse problemet, raskt. 

Gjennom forskningsprosjektet «Digirett», som finansieres av Forsk­nings­rådet, skal Øyrehagen Sunde, sammen med andre forskere, legge til rette for å realisere økt tilgang til rettskilder for folk flest for å styrke rettsstaten. Prosjektet gjennomføres av forskere fra forskergruppen for «Rett, samfunn og historisk endring» ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo. En undersøkelse som allerede er gjort, dokumenterer den voldsomme økningen av rettslig informasjon. (Les mer om undersøkelsen om vekst i rettskilder i egen sak lenger ut i denne artikkelen)

– Et klart inntrykk av omfanget kan man få bare ved å se på veksten i rettskildene som kan relateres til lov. Staten produserer mesteparten av reguleringene i våre liv, og vi er pålagt å følge dem. Da er det statens ansvar å sørge for at vi får vite om reglene, og konsekvensene av å bryte dem. Dette ansvaret tar ikke staten i stor nok grad i dag, mener Øyrehagen Sunde.

Staten er forpliktet til å kunngjøre endringer i Norsk Lovtidend – en publikasjon som utgis av Lovdata på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet. Her legges kunngjøringer av blant annet grunnlovsbestemmelser, lover, forskrifter, ikraft­tredelses- og delegeringsvedtak, skatte-, avgifts- og tollvedtak.

– Dette er på langt nær nok for at folk skal kunne holde seg orientert om reguleringer som påvirker den enkeltes liv. Svært få leser disse i dag, og Lovtidend er ikke tilstrekkelig omfattende, tilgjengelig eller oppdatert, sier han.

Historiske uroperioder 

Øyrehagen Sunde har gjennom flere tidligere prosjekter tatt historiske dypdykk for å studere hvordan, og hvorfor, lover har blitt til i Norge, og hvilke endringer som har kommet i kjølvannet av disse. Han har gjort oppsiktsvekkende oppdagelser, og sier at deler av historien om ­overproduksjon av lover og regelverk, og konsekvensene av dette, gjentar seg. Nå for tredje gang siden 1100-1200-tallet.

– Jeg jobber med det som et privat forskningstema, noe som har gitt materiale til en bok som publiseres i april, sier Øyrehagen Sunde. 

Boka har tittelen «Norsk rettshistorie gjennom 1000 år i eit rettsstatleg og kommunikasjonsteknologisk perspektiv». Forfatteren fant at lovendringer flere ganger i historien har ført til uro i rettskulturen.

– Jeg oppdaget at det oppsto uroperioder i retten.  Samfunn og rett endret seg totalt på 1100–1200-tallet. Det samme skjedde på 1600–1700-tallet, og på 1900–2000-tallet skjer det igjen. Det jeg kaller uroperioder har oppstått etter at ny teknologi ga muligheter til økt produksjon av lover og regler, sier professoren. 

Han forteller at myndighetene hver gang fikk anledning til å regulere samfunnet i mye større detalj enn tidligere gjennom nye måter å kommunisere på.

– Først kom ny kommunikasjonsteknologi i form av skrevet skrift på 1100-1200-tallet. Deretter trykt skrift og i dag er det digitalt, sier Øyrehagen Sunde som i boken analyserer historien for å se på hva som har skjedd i disse uroperiodene.

– Prosjektet «Digirett» er basert på den historiske analysen i boka. Den viser at hver gang det skjer en endring av kommunikasjon, blir man stående overfor et problem med manglende tilgjengelighet på grunn av overproduksjon. Og det må løses, eller så får du en krise for rettsstaten. Tilsvarende nå, hvor teknologi har gjort det lett å produsere reguleringer, og hvor mengden av disse blir så stor at folk mister oversikten. Og det er dette som må løses nå, ved å tilgjengeliggjøre retten for folk, sier han.

Lovdata pioner

Øyrehagen Sunde peker på Lovdata som en nøkkel for å kunne tilgjengeliggjøre alle rettskilder til hele folket.

– Lovdata er en pioner globalt når det gjelder formidling av digital rett, og har vært ledende siden starten i 1983. Det betyr at vi i Norge på den ene siden har vært velsignet med en plattform til å formidle digital rett. På den andre siden betyr ikke det at Lovdata er så god som den kan bli, sier Øyrehagen Sunde, som mener det er flere ting som må gjøres – og at det handler om tilgjengelighet.

– Lovdata er allerede fylt opp med rettskilder i en grad som, etter mitt syn, gjør at tilgjengeligheten har blitt for dårlig. Samtidig mener jeg Lovdata ikke helt speiler det virkelige rettskildebildet i Norge, sier professoren og peker på pasientskader som et område hvor avgjørelser tas, uten at det er alle forunt å bruke dem som rettskilde.

Det jeg kaller uroperioder har oppstått etter at ny teknologi ga muligheter til økt produksjon av lover og regler

Jørn Øyrehagen Sunde

Han forteller at Pasient­skade­nemnda behandler rundt 6000 saker i året. Rundt 50 av dem går til domstolene. 20 av dem går til lagmannsretten og Høyesterett behandler én sak hver 18. måned.  

– Høyesterett behandler dermed én sak per 10.000 pasientskadesaker, noe som gjør høyesterettspraksis helt uvesentlig på dette området.  Den ene saken som behandles kan aldri veilede 10.000 enkeltsaker, sier Øyrehagen Sunde, som borer dypere i materien: Hva er det så som veileder pasientskadenemnda?

– Jo, det er databasen deres. Når nemnda får en ny sak, søker de i sin database og finner, la oss si, 20 saker som er ganske like som den nyankomne saken, og bruker så disse som mal for å avgjøre den nye saken. Hvis du er uenig i nemndas avgjørelse, så trenger du relevant informasjon for å argumentere imot. Men da må du ha innsyn i databasen, hvor du kanskje hadde funnet 25 saker som peker i motsatt retning, og som støtter ditt krav. Men denne informasjonen får du ikke, fordi databasen er lukket. Du får ikke innsyn, sier professoren som vil jobbe for at alt som kan være relevante rettskilder må kunne være tilgjengelige for alle.

Les tilsvar på dette fra Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten her: - Feil om pasientskadesaker, nemnda og tilgang på avgjørelser

Anonymisering

Han mener at i tillegg til at alle tingrettsdommer automatisk må legges inn, må alle databasene til nemnder og sentrale forvaltningsorgan være tilgjengelige i Lovdata.  

– For nemder og sentrale forvaltningsorgan, som for eksempel Utlendingsnemnda, er det spesielle at deres rettspraksis bare i utvalg er tilgjengelig. For de er opptatt av hvordan en forskrift blir brukt i praksis, og at det skal være likebehandling. Men for at andre skal kunne vite om det er likebehandling, må du ha tilgang til databasen.

– Tingrettsdommer, pasientskadesaker og andre nemndssaker inneholder ofte sensitive opplysninger. Hva med ivaretakelse av personvernet?

– Personvernhensyn har vært et reelt argument mot å tilgjengeliggjøre slike avgjørelser. Å anonymisere en dom manuelt vil være veldig tidkrevende og kostbart. Med ved å bruke kunstig intelligens gjøres dette raskt, effektivt og billig. Det kan ta et dataprogram noen minutter å fjerne alle personrelaterte opplysninger i en dom eller avgjørelse. Domstolsadministra­sjonen i Sverige har prøvd ut anonymisering av alle dommer gjennom automatisert anonymisering. Jeg har vært der og sett hvordan programvaren fungerer. Sikker anonymisering av dommer på denne måten går rasende fort. Dette er ikke vanskeligere enn at man investerer litt penger, og det er ikke mye penger som trengs å investeres heller. Her er det kun snakk om maskinlæring. Status i Norge i dag er at vi tenker for gammeldags når det gjelder alle disse tingene. 

Må gjøres relevant

– Vi tenkte at alt skulle bli så mye lettere når datateknologien utviklet seg. At vi bare kunne sitte på PCen og hente alt vi trenger av informasjon, ved hjelp av digitale nyvinninger. Hvorfor har det ikke blitt slik?

– Teknologien gir oss tilgang på mengder av informasjon, men det må legges til rette for at informasjonen blir tilgjengelig, forståelig og relevant for de behovene vi har. Det nytter ikke bare å legge ut ting, og tro at alt fungerer, sier Øyrehagen Sunde. 

Han viser til at han i sin undersøkelse fikk over 29.000 treff ved åpent søk i Lovdata på samboer. 

– Et slik antall treff går det selvfølgelig ikke an å forholde seg til. Selv om det i Lovdata finnes en måte å ordne søkeresultatet på etter relevans, er heller ikke den særlig god og altfor komplisert for den vanlige bruker, sier professoren.

– Så kan du si at man kan bruke advokat. Det bør du bruke, men det bør forbeholdes spørsmål som er helt akutte. Kostbare utgifter til advokat burde ikke være nødvendig for å finne ut hvordan arvereglene er hvis du er samboer, odelsrettsreglene eller hvordan jussen er hvis man som samboer har felles bolig og skal gå fra hverandre. 

Han peker på at de små spørsmålene blir større og større, og konsekvensene større og større. 

– Fordi du har objektivt ansvar. Som når du fikser badet ditt – har du gjort det på rett måte i forhold til både håndverkerne og forskrifter? Svaret på slikt bør den enkelte kunne finne, men det klarer ikke den menige mann og kvinne ennå, fordi systemene ikke er utviklet godt nok, sier Øyrehagen Sunde.

Han beskriver virkeligheten slik han mener det bør bli om få år, med et utviklet Lovdata fritt for alle og med bedre og lettere søkesystemer. Og med chatrobot, der kan du skrive hele setninger om hva du er interessert i, og la chatboten finne det ut fra alle tilknyttede databaser med rettslig informasjon. 

– Det vil være en grense for hvor kompliserte spørsmål chatboten kan hjelpe deg å løse, og da ser jeg for meg at man kan ha et kontor med jurister knyttet til Lovdata som svarer på enkle spørsmål via epost eller telefon. Dersom du heller ikke da kommer i mål, så går du til advokat. 

Betalingstjenester

Det finnes for eksempel slike chatboter i dag, men det man ser globalt er at de store databasene og de juridiske tjenestene blir utviklet av private, sier han. 

– Det betyr at de som er interessert i å utvikle den type tjenester, gjør det for å tjene penger. Tilgangen til den digitale jussen er generelt preget av betalingstjenester. Jeg mener det er en statlig oppgave å sikre rettsstaten gjennom at befolkningen har tilgang på tilgjengelig rettslig informasjon uten å måtte betale for det, sier Øyrehagen Sunde.

Han mener prosjektet «Digirett» også i denne sammenheng har en historisk dimensjon.

– Hvis vi ser på historien, går det fram at hver gang det kommer ny teknologi så er det ikke staten som tar den i bruk først, men private. Og sånn er det jo delvis i Norge i dag også. Lovdata er en privat stiftelse. Høyesterettsdommer har blitt publisert i Rettstidende. Det er det Den norske advokatforening som har gjort. I realiteten har ikke staten tatt ansvaret for å kommunisere rett. Og det bør den gjøre. Det er ikke noe du skal overlate til private. 

Han mener det burde være like opplagt at staten har ansvar for Lovdata som at den har et ansvar for tinglysingsregisteret.

Men han tror ikke en slik utvikling betyr et mindre behov for jurister. 

– Antall juridiske spørsmål blir bare flere og flere. Folks økte tilgang til kvalitetssikret rettslig informasjon i en enhetlig database vil kunne løse mange av borgernes løpende rettslige spørsmål, men mer kompliserte juridiske problemstillinger vil fortsatt være avhengig av advokater og jurister for å få sin løsning. 

Lovdata deltar

Prosjektet «Digirett» har fått 1,8 millioner kroner fra Forskningsrådet for å sette tilgjengelig forskning, rettslig informasjon og kunstig intelligens inn i en sammenheng som vil kunne komme til å revolusjonere den enkelte borgers mulighet til å finne svar på juridiske spørsmål i dagliglivet. Prosjektet starter senere i år, og skal pågå til 2027. Gruppa har tett kontakt med jurister og forskere i andre land, hvor enkelte har lang erfaring med bruk av såkalt AI, eller kunstig intelligens, og samarbeidet pågår over store deler av Europa. Forskergruppa som er involvert i prosjektet består av Øyrehagen Sunde, John Christian Nordrum, Maria Hjort og Morten Nadim, som alle jobber ved Institutt for offentlig rett, (UiO). 

– Det er jeg som har det daglige ansvaret for prosjektet, med forskergruppens leder Dag Michalsen, som overordnet ansvar. Og så er vi veldig glade for at Lovdatas direktør Odd Storm-Paulsen har sagt ja til å være med, da han bringer inn en veldig viktig kompetanse for oss. For ikke å glemme vår kanskje viktigste samarbeidspartner, Institutt for innovasjon og digitalisering ved Universitetet i Wien, og instituttets leder, professor Iris Eisenberger som har drevet med digitalisering og rett i mange år, sier Øyrehagen Sunde.  

– Det finnes også stor kompetanse på Institutt for rettsinformatikk. I tillegg til å utvikle digitale plattformer skal prosjektet legge til rette for at jurister som tar ph.d-graden i Europa får et tilbud om en innføring i rett og digitalisering, og hvilke muligheter dette skaper. Dette samarbeidet skal vi drive sammen med Eisenberger, og ph.d-skolen skal sikre at det kommer inn nye jurister med nye ideer som har innsikt og interesse for dette.

Når vil man se den utviklingen som skisseres? 

– Jeg forventer ikke at ting skal skje på 2-3 år, men at vi begynner å organisere ting annerledes og at staten begynner å investere kapital for å gjøre retten tilgjengelig. I 2027 håper jeg vi har greid å overbevise staten om at det er en investering som lønner seg som helhet, og at det er et vilkår for å bevare en høyt utviklet rettsstat. Og at det vil gis kapital til Lovdata og muskler for å utvikle dette, sier professoren som ikke ser for en umiddelbar applaus fra det etablerte systemet i dag.

– Deler av dette er selvfølgelig kjente ting for Lovdata, og det vi sier er ingen kritikk av dem. De vet mye av det samme som oss, men mangler de økonomiske musklene som må til for å få til de store endringene. Men vi er kritiske til staten, dersom den ikke tar ansvaret for å sikre nok finansiering til at vi kan utnytte de mulighetene som det digitale faktisk gir oss, sier Øyrehagen Sunde. 

Tradisjon for åpenhet

Han mener et samarbeid mellom juridisk forskning og praktisk gjennomføring vil kunne føre fram.

– Grunnpilarene er der, og vi har noe å tilby. Vi har en digital plattform i Lovdata, som ligger langt fremme globalt. Vi har et institutt for informatikk som ligger langt framme i global sammenheng, og det kanskje viktigste; Vi har faktisk en tradisjon i Norge for en åpenhet som sikrer rettsstaten. Vi har allerede en stor grad av åpenhet og nå må vi bruke alt dette til å tilgjengeliggjøre retten for folket.

– Men har man disse chatbotene i 2027 – når prosjektet er ferdig?

– Vi trenger kapital og vi trenger maskinlæring, men ut fra hva jeg har sett rundt omkring i verden av hva som er mulig, så våger jeg å si at er mulig vi har chatboter offentlig tilgjengelig for alle som trenger hjelp til å løse hverdagssrettslige spørsmål i 2030.

– Men det er ikke private som skal stå bak det?

– Nei. Staten må ta ansvar for dette. Det kan jo være at private tar over og utvikler de mulighetene dette gir. Og det er det vi ser tendenser til i Europa. Dette må vi unngå i Norge, mener han.

Lovdatadirektør tviler på at staten vil prioritere gratis publisering av all rett

Odd Storm-Paulsen tviler på om gratis publisering av alle typer rettslige avgjørelser vil nå opp i budsjettprosessen, i forhold til andre rettssikkerhets- og rettshjelpstiltak.

Forskerne bak «Digirett» mener Lovdata bør bli gratis, og betalt av Staten. Juristen spurte Lovdatas direktør Odd Storm-Paulsen om hans syn på en slik utvikling av Lovdata.

– Offentlig budsjettering vil alltid være et spørsmål om prioritering. Jeg tviler på om gratis publisering av alle typer rettslige avgjørelser vil nå opp i budsjettprosessen i forhold til andre rettssikkerhets- og rettshjelpstiltak. Dagens organisering av Lovdata har gitt oss et av Europas beste rettsinformasjonssystemer både for profesjonelle og allmennheten, sier Storm-Paulsen.

Til Juristen forteller direktøren at han mener dagens ordning, som stiftelse, har mye å tilby.

– Lovdata har levert godt til det norske rettssamfunnet gjennom 40 år, som en inntekstfinansiert stiftelse. Kunder av Lovdata Pro i privat og offentlig sektor er med og finansierer åpen tilgang til regelverk og rettsavgjørelser. I tillegg kan Lovdata påta seg oppdrag med forvaltning og publisering av rettsinformasjon for offentlige og private virksomheter. Alle Trygderettens avgjørelser og NAVs rundskriv er f.eks. gjort åpent og gratis tilgjengelig på Lovdatas nettsider etter avtaler. Vi kan påta oss slike oppdrag kostnadseffektivt for flere.

Om deltakelsen i «Digirett», sier han at bidrag til forskning og utvikling innenfor stiftelsens formål inngår i Lovdatas vedtekter. 

– Vi bidrar årlig med betydelige forskningsmidler til juridisk fakultet i Oslo. Så langt har vårt bidrag til «Digirett» prosjektet vært å skrive et støtteskriv til prosjektsøknaden hos Forskningsrådet. Vi har ikke bidratt økonomisk. Jeg håper at vi kan bli involvert i prosjektaktiviteter fremover som ekstern partner eller ved deltakelse i nettverket, der vi kanskje kan bringe inn flere perspektiver til temaet. Jeg er alltid interessert i å lære dersom noen kan vise til sammenliknbare land der rettslig informasjon presenteres ryddig og samlet bedre enn i Norge.

Voldsom økning av rettslig informasjon

Et søk på Samboer i Lovdata gir 29.882 treff.

En undersøkelse gjort i forbindelse med forskningsprosjektet «Digirett» dokumenterer en voldsom økning av rettslig informasjon. Antall lovvedtak har økt med litt over 3 prosent i året siden 1980. I 1980 ble det gjort 71 lovvedtak i Stortinget som ble publisert i Norsk Lovtidend. I 2000 ble 127 lovvedtak publisert og 2019 og i 2020 – sterkt påvirket av pandemien – hele 175

– Selv om tallene varerier ganske mye fra år til år, er statistikken fra 1980 til 2021 ikke til å feiltolke, sier professor Jørn Øyrehagen Sunde. 

Han forteller at det likevel ikke er antall lovvedtak som øker mest.

– I de nordiske landene blir forarbeid regnet som en rettslig kilde. Av den grunn er nordiske lover ganske kortfattet, da de utfylles av lovforarbeidene. Fra 1980 til i dag har mengden forarbeidsmateriale økt enda mer enn antall lover. Dette gjelder mengden lovforarbeid generelt.

Der det i 1985 ble publisert 6500 forarbeidssider, ble det i 2010 publisert om lag 10 500 forarbeidssider. Det er en økning på 39 prosent. Økningen var enda større når det gjelder antall forarbeidssider for hver lov, en økning på 49 prosent i samme periode.

– Når Stortinget i perioden gir litt over 30 prosent flere lovvedtak, gjør det samtidig lovvedtak som fører med seg et større potensiale for rettslig styring gjennom forarbeidsmaterialet, sier professoren. 

Forskrifter og vedtak opp 100 prosent

Produksjonen av sentrale forskrifter og lignende vedtak har vært enorm, viser undersøkelsen.

Sentrale forskrifter og liknende vedtak økte fra litt over 700 publiserte vedtak i året på 1980-talet til rundt 1600 publiserte vedtak 40 år senere - en økning på over 100%, sier Øyrehagen Sunde.

– I NAV-skandalen var det mindre mengder stortingsvedtatt lov som var årsak til usikkerhet, og flere forskrifter. Det er i Lovdata registrert 236 gjeldende sentrale forskrifter relevante for Folketrygdloven av 1997. Langt flere forskrifter har blitt gitt, men er nå opphevet, sier Øyrehagen Sunde. 

For å virkelig gå ned i denne forskningen utvidet han undersøkelsen.

– Til nå har jeg bare nevnt veksten i rettslig materiale som kan knyttes til lov. Andre rettskilder har opplevd samme vekst. 

Han forteller at, for å få et inntrykk av det totale omfanget av rett i dag, for eksempel kan søke på samboer i Lovdata. 

Søket gir 29.882 treff. Av disse er 54 gjeldene lover, 227 er gjeldende lokale og sentrale forskrifter, 574 er rundskriv og 1437 treff stammer fra forarbeid og stortingsdokumenter. 

Når det gjelder rettspraksis, er samboer nevnt i over 20.000 dommer, fordelt på 1.073 i Høyesterett, 13.444 i lagmannsrettene, 2.525 i tingrettene og 3.418 i spesialdomstolene, i tillegg til 5.610 nemndsavgjørelser. Til slutt gir søket treff i 437 juridiske artikler og 365 lovkommentarer, ifølge Øyrehagen Sunde.