Det er bare noe over ett år siden - den 14. juni 2019 - daværende statsråd for samfunns- og sikkerhetsdepartementet, Ingvil Smines Tybring-Gjedde inviterte til pressekonferanse. Beredskapsutvalgets leder, professor Benedikte Moltumyr Høgberg, overleverte utvalgets utredning «Når krisen inntreffer». Første setning i sammendraget av rapporten: NOU 2019:13, lyder slik: «I ethvert samfunn er det alltid spørsmål om når krisen inntreffer, ikke om den inntreffer.» Ingen visste da at en pandemi snart ville være en del av vår hverdag, og at Norge ni måneder senere ble nødt til å innføre en rekke hasteforskrifter og stenge ned samfunnet for å unngå at Covid-19-infeksjoner skulle lamme Norge.

Etter sommeren i fjor sendte regjeringen NOUen på høring.

– Det er behov for en egen krisefullmaktslov med hjemler for å sette andre lover til side en krisesituasjon. Beredskapshjemmelutvalget har foreslått dette, og nå sender vi forslaget på høring, sa samfunnssikkerhetsminister Ingvil Smines Tybring-Gjedde (Frp) og understreket at det også i fredstid kan oppstå ekstraordinære situasjoner hvor det er behov for å handle raskt.

«Det kan være naturkatastrofer, store ulykker, pandemier og sammenbrudd i infrastruktur», skrev departementet i sin pressemelding.

– Krisesituasjoner er nesten uten unntak sektorovergripende. Som samfunnssikkerhetsminister mener jeg at det er behov for lovendringer for å sikre at vi kan reagere tilstrekkelig raskt i en ekstraordinær krisesituasjon, sa den daværende samfunnssikkerhetsministeren i fjor.

– På ingen måte over

I dag, ett år etter og under en koronapandemi, sier beredskapsutvalgets leder, professor Benedikte Moltumyr Høgberg, dette på spørsmål om hun mener rettsstaten har bestått prøven under korona.

– Det har vært et yndet tema for avisredaksjoner å spørre med krigstyper om rettsstaten besto prøven under lockdown. Jeg mener svaret på dette spørsmålet er et åpenbart ja. Men enhver krise og ethvert hastverksvedtak vil utfordre rettsstaten, sier hun.

– Det er derfor viktig at alle bidrar med konstruktive forslag til hvordan krisen kan håndteres effektivt innenfor ulike institusjoner, samtidig som både hensynet til enkeltindividet og demokratiet ivaretas. Pandemien er på ingen måte over enda.

– Som leder av Beredskapshjemmelutvalget ble jeg overrasket over hvor lite jussen var utviklet på feltet. Vårt regelverk er rigget for normaltilstanden, og godt er det, men det har nok vært for stor berøringsangst fra jurister her. Det er viktig at også beredskapsjussen diskuteres før vi står midt oppi krisen, sier hun

– Hvordan var det å oppleve at et av de tenkte scenarioene bak arbeidet, en pandemi, faktisk ble virkelighet kort tid etter at utvalget la fram sin rapport og sine anbefalinger?

– Det var først og fremst synd at pandemien rammet like etter at høringsfristen til vårt forslag løp ut, 20. desember 2019. Dette gjorde at verken Justisdepartementet eller politisk ledelse hadde begynt å jobbe med en krisefullmaktslov før det faktisk ble reelt nødvendig. Men at Norge ble rammet av pandemi, nei, det er jeg ikke overrasket over. Det var det mest sannsynlige av alle krisescenarier og var bare et spørsmål om tid.

Koronaloven

– Har utvalgets arbeid vært til nytte for de hasteforskrifter som kom under pandemiens første, halsbrekkende uker, selv om det ikke var utformet noen endelig krisefullmaktslov?

– Det er liten tvil om at utvalgets arbeid var til nytte for departement, regjering og storting. Koronaloven er en tilpasning av vårt lovforslag, og utvalgets utkast gjorde det derfor mulig å raskere få på plass lovformuleringer for å ivareta blant annet menneskerettigheter og mindretallsrettigheter.

– Det er ikke riktig når flere har fremstilt det slik at dette var noe som ble fremforhandlet i siste time. Dette var på plass hele veien. Men det var fantastisk at Stortinget engasjerte seg og var med på å ta ansvar da usikkerheten var størst, sier hun.

– Hvordan bør, etter ditt syn, veien videre være i bruken av utvalgets arbeid og forslag?

– I fremtiden bør vi være flinkere til å diskutere kriselover før krisene kommer. Det må ikke være et utgangspunkt at kriselover er rettsstatsfiendtlige. Det kan de selvsagt ende opp med å være, men risikoen for det øker dersom de må tenkes ut i full fart.

– Når pandemien er over, bør nok Justisdepartementet sette seg ned med både utvalgets arbeid, koronaloven, annen koronalovgivning, høringsinnspill og andre synspunkter på kriseregulering for å stake ut en effektiv og farbar vei fremover. Kanskje det til og med bør settes ned et nytt utvalg. Også jeg har fått noen nye tanker om krisefullmaktslover, etter å ha stått midt oppi en ekte, og ikke hypotetisk, krise, sier Benedikte Moltumyr Høgberg.

Sektorovergripende

Beredskapshjemmelutvalget ble oppnevnt allerede to år før korona-utbruddet for å utrede hvorvidt det er behov for en sektorovergripende fullmaktshjemmel og en suspensjonshjemmel for rettigheter i ekstraordinære krisesituasjoner, utenfor krig og krigslignende situasjoner. Dette er hjemler som gir regjeringen fullmakt til å supplere eller fravike Stortingets lover, dersom landet står overfor en ekstraordinær krisesituasjon som lovgiver på forhånd ikke har tatt høyde for i lovgivningen og hvor det haster med å gi reguleringer.

I sin pressemelding fra juni 2019, skriver utvalget at det allerede i dag eksisterer en rekke forskriftshjemler der den utøvende makt kan utfylle eller supplere lovgivningen – og at det i tillegg følger av Grunnloven at Kongen i statsråd kan gi provisoriske anordninger som utfyller eller supplerer gjeldende lovgivning.

Det er derfor særlig den sektorovergripende kompetansen til å fravike lovgivning generelt gjennom forskrift som har vært tema for utvalget, skriver de. «Det er utvalgets vurdering at gjennomgangen av mer eller mindre nærliggende og hypotetiske krisescenarioer som kan ramme landet, avdekker at det kan være et behov for en sektorovergripende fullmaktshjemmel og suspensjonshjemmel som gjør at myndighetene raskt kan sette i verk helt nødvendige, men inngripende, tiltak for å redusere et stort og alvorlig skadeomfang», skriver utvalget.

Krisefullmaktslov

Utvalget understreker at det har vurdert krisescenarioer som påkaller tiltak som per i dag kan være vanskelig å hjemle i lovgivningen, enten fordi det er situasjoner man ikke har tenkt på, fordi det er betenkelig å forhåndsregulere tiltak som det forhåpentligvis aldri blir behov for, eller fordi krisen krever en annen samordning eller anvendelse av tiltak og ressurser enn hva som følger av dagens hjemler.

Beredskapshjemmelutvalget konkluderer med at det bør opprettes en fullmaktslov og skriver:

«Utvalget har vurdert det slik at i operasjoner der krisehåndtering involverer flere sektorer, vil en omfattende og kanskje nødvendig bruk av en rekke forskjellige sektorhjemler kunne lede til manglende gjennomsiktighet, pulverisering av ansvar, mindre demokratisk kontroll, og løsninger som er dårligere samordnet. Man står også i fare for at noen – i kraft av nødrett – tar det overordnede ansvar uten klare hjemler.»

Utvalget peker også på at det motsatte kan tenkes; at manglende hjemler gjør at myndighetene nøler med å iverksette nødvendige tiltak tidlig nok og at handlingslammelse koster tid og liv.

Utvalget understreker at hvorvidt det er ønskelig med en slik krisefullmaktslov, er en politisk beslutning som bør treffes etter avveininger av fordelene og ulempene.

«Utvalgets enstemmige konklusjon er at fordelene oppveier ulempene, men bare dersom det oppstilles prosessuelle og innholdsmessige skranker og vilkår for anvendelsen av en slik fullmaktslov», skriver utvalget

Farer

I NOUen pekes det på at det må vurderes ulemper som at hjemler har potensial til å misbrukes av myndighetspersoner og at de kan brukes for å flytte kompetanse til å treffe beslutninger fra ett forvaltningsorgan til et annet.

Misbruk kan skje ved at «terskelen for å anvende sektorovergripende hjemler senkes sammenliknet med dagens nødrett, eller ved at man ikke sikrer seg gjennomtenkte og konkrete sektorhjemler på forhånd fordi man har den sektorovergripende lovhjemmel i bakhånd.»

«For den førstnevnte situasjonen er bekymringen relatert til faren for et overforbruk av krisereguleringer, mens det i den andre situasjonen er en bekymring for at myndighetene ikke i stor nok utstrekning planlegger krisehåndteringen og beredskapen før krisen inntreffer», skriver utvalget.

«Det er særlig frykten for at terskelen senkes for å iverksette krisetiltak som utgjør hovedkritikken mot nedsettelsen av Beredskapshjemmelutvalget. Utvalget har vurdert det slik at denne bekymringen må tas på alvor, og utvalget foreslår derfor prosessuelle mekanismer som skal forhindre hyppig anvendelse av en slik krisefullmakt», skriver utvalget.

Skranker

Utvalget understreker at en sektorovergripende fullmaktshjemmel må inneholde stramme og konkrete skranker og vilkår for anvendelse. Det skal dreie seg ekstraordinære krisesituasjoner som truer kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser og være forårsaket av en særlig alvorlig hendelse.

«En annen materiell begrensning av absolutt karakter er at hjemlene ikke kan omfatte en rett til å derogere fra, det vil si fravike, Grunnloven eller menneskerettigheter gitt i internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til og gjort til norsk lov. Skal myndighetene kunne derogere fra slike rettigheter, må dette enten følge av konstitusjonell nødrett eller det må følge av en egen derogasjonshjemmel i Grunnloven. Slik derogasjonshjemmel finnes ikke i dagens grunnlov», skriver utvalget.

I NOUen foreslås også en rekke prosessuelle begrensninger, som at beslutning om å aktivere hjemmelen må treffes av Kongen i statsråd, at regjeringen må legge frem kriseforskriften og begrunnelsene bak for Stortinget innen ti dager, at Stortinget uansett kan oppheve regjeringens beslutning på et hvilket som helst tidspunkt med minst en tredjedel av stemmene, at kriseforskriften i høyden kan være virksom i 6 måneder og at dersom tiltakene skal være virksomme utover dette må regjeringen sørge for å skaffe seg ordinære lovhjemler i Stortinget, alternativt få gjennomslag for en egen unntakslov, i god tid før fristen løper ut.

Varierte reaksjoner i høringsrunde

NOU 13: «Når krisen inntreffer» var ute på høring i fjor, med høringsfrist i desember. Reaksjonene på forslagene var varierende. I sin høringsuttalelse skriver Advokatforeningen at de er av den oppfatning at en lov som den foreslåtte vil kunne bidra til å bygge ned det vernet av rettsstaten som særlig er viktig i krisetider.

«Nye og nære erfaringer med land som for eksempel Polen, Ungarn og Tyrkia viser at vernet om rettsstaten kan være skjørt, dersom vernet aktivt utfordres. En skjønnsmessig og generell adgang til å gripe inn på alle av samfunnets felt, vil åpenbart være fristende å benytte for den som vil misbruke ordningen i politisk øyemed», skriver Advokatforeningen.

«Den som i en krisesituasjon vil argumentere mot statens bruk av slike hjemler til eksempelvis "nødvendige" omorganiserer av politi eller domstoler, eller bruk av alle skolebygninger til internering, vil trolig ha en vanskelig oppgave. Når man har en slik utvikling for øye, og ikke bare utvalgets scenarier, må det være klart at en slik fullmaktslov ikke bør ha en videre rekkevidde enn det slike scenarier faktisk tilsier. Slik forslaget nå foreligger, inneholder det hverken negative eller positive avgrensninger, ut over den terskelen som beskrives», heter det i høringsuttalelsen.

Spørsmål ved tredjedelsforslag

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er blant høringsinstansene som støtter utvalgets forslag, men stiller spørsmål ved forslaget om at en tredjedel av stemmene på Stortinget skal være nok til å stanse en kriseforskrift foreslått av regjeringen.

«DSB er enig med utvalget i at krisefullmaktsloven bør inneholde klare materielle (innholdsmessige) og prosessuelle begrensninger for å hindre misbruk(...)DSB stiller likevel spørsmål ved om forslaget i § 6 andre ledd, om at Stortinget til enhver tid kan treffe vedtak som opphever forskriften med minst en tredjedel av stemmene, bør vurderes nærmere. Spørsmålet er om det kan tenkes situasjoner der det på politisk eller ideologisk grunnlag vil være uenighet om det faktisk foreligger en ekstraordinær krise, eller om hvordan denne krisen skal håndteres, og om det da blir riktig at et mindretall i Stortinget potensielt kan svekke regjeringens evne til å håndtere krisen», skriver DSB som er sentral samordningsmyndighet med en viktig rolle i å understøtte Justis- og beredskapsdepartementets samordningsansvar.