Bokomtale: «Leseverdig og tankevekkende»

BOKOMTALE: “Folkets politi?” av Helge Renå. Anmelder er Stein Vale, pensjonert statsadvokat

Som et resultat av et tverrfaglig forskningsprosjekt om rettshistorien til det norske politiet fra 1686 til 2025, ble det høsten 2025 utgitt fire bøker. En siste bok i prosjektet skal utgis i løpet av våren og har tittelen Fra generalavmakt til generalfullmakt, og dekker perioden 1945 til 1994.

Boken Folkets politi? av Helge Renå omhandler perioden 1994 til 2025 og gir en grundig samtidshistorisk beskrivelse av politiets utvikling, samtidig som den på mange måter forklarer hvorfor vi har det politi vi har i dag. For alle som er interessert i politiet, er boken en unik dokumentasjon av hvordan etaten har gjennomgått store endringer de siste 30 årene – både når det gjelder organiseringen og myndighetsutøvelsen.

Prosjektet om rettshistorien til det norske politiet er finansiert av Politidirektoratet og Universitetet i Bergen. Andre bidragsytere er Politihøgskolen, Universitetet i Oslo, Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter og Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening.

Bokens forfatter er statsviter og forsker ved Oslo Met. Gjennom tidligere forskningsarbeider har Renå beskjeftiget seg med politiet. Noe av bokens styrke er at den setter historien om politiet inn i et samfunnsfaglig perspektiv, samtidig som den vier politirettslige og straffeprosessuelle forhold betydelig oppmerksomhet. 

Selv om bokens tolv kapitler fordelt på 403 sider med referanser og noter er svært innholdsrike, får man som leser en god oversikt takket være bokens strukturerte oppbygning. Både innledningsvis i boken og i slutten av hvert kapittel er det en oppsummering av hovedinnholdet av temaene som behandles i de enkelte kapitlene. I disse oppsummeringene løfter forfatteren noen ganger en del mer prinsipielle og kritiske problemstillinger som kan gi grunnlag for nærmere refleksjoner. Det er også mange steder innarbeidet henvisninger til de andre kapitlene når beslektede forhold omtales. Disse grepene fra forfatterens side gjør stoffet lett tilgjengelig og det er enklere for leseren å se sammenhenger i utviklingstrekkene i politiet de siste tre tiårene.

Legalitet og internasjonalisering

Bokens første tematiske kapittel tar for seg to utviklingstrekk som har gjort seg gjeldende i samfunnet for øvrig, og kanskje i særlig grad i politiet, nemlig større grad av lovregulering og internasjonalisering. De siste tretti årene har vært preget av at politiets virksomhet har blitt mer og mer regulert i lov og at politiet er blitt mer involvert internasjonalt politisamarbeid. 

Før vi fikk politiloven i 1995 var politiets fullmakter som ordensmyndighet sparsommelig regulert i lov. Rettstilstanden var utdatert og ikke i overensstemmelse med den moderne rettsstatens krav, som Renå skriver. I de 30 årene som har gått siden 1995, har Stortinget vedtatt over 40 store og små endringer i politiloven. Blant annet har Politiets sikkerhetstjeneste og Politihøgskolen fått egne kapitler i loven. Også Forsvarets bistand til politiet er blitt regulert i loven. Dette skjedde først i 2015, til tross for at Grunnloven har hatt et krav om at bruk av militær makt mot innbyggerne må ha hjemmel i lov. Forsvarets bistand til politiet er grundig behandlet i bokens kapittel om andre enn politiet som utfører politioppgaver.

En viktig lov som er uteglemt i fremstillingen, er politiregisterloven, som sammen med en omfattende forskrift trådte i kraft 1. juli 2014. Loven regulerer politiets behandling av personopplysninger, herunder taushetsplikten og unntak fra den, og er av stor betydning for personvernet. Reglene om politiets vandelsvurderinger og utstedelse av straffattester og politiattester står i loven. Både for politiet og for borgerne er loven så betydningsfull at den hører med i en fullstendig beretning om norsk politi.

Økt internasjonalisering av politiarbeidet er det andre betydningsfulle utviklingstrekk som behandles i boken. Norges tilslutning til deltakelsen i Schengen-samarbeidet i 2001, og de politiske diskusjonene i forkant av tilslutningen, er grundig beskrevet. Et interessant poeng som trekkes frem, er at politiet har styrket sitt internasjonale samarbeide både fordi Norges grenser er blitt mer åpne, men også fordi grensene er blitt mer lukket. Åpning av grensene mot EU- og Schengen-landene medførte betydelig arbeidsinnvandring, men også at det ble lettere for kriminell å ferdes på tvers av landegrensene, noe som medførte behov for såkalte «kompenserende tiltak» i form av økt informasjonsutveksling mellom politimyndighetene i Schengen-landene. Som en følge av Schengen-samarbeidet var ikke lenger Norges grense mot Russland og de norske havnene langs kysten bare grensen inn til Norge. Norge var blitt en del av Schengen-området, noe som innebar strengere grensekontroll av personer fra land utenfor Schengen-området.

Betydningen av rettspraksisen fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) er også omtalt i kapittelet om internasjonalisering. Som nevnt i boken, med referanse til en av Høyesteretts dommer om Extinction Rebellion-demonstrasjoner, er fredelig sivil ulydighet som ikke forstyrrer for mye, blitt noe myndighetene i en demokratisk rettsstat må tolerere.

Politidirektorat og politisk styring

Politiet ble i perioden 1994 til 2025 viet betydelig mer partipolitisk oppmerksomhet. Boken gir en inngående beskrivelse av hvordan en mer aktiv nasjonal styring og politisk detaljstyring gav mindre handlingsrom for lokal politiledelse.

Ønsket om en sterkere nasjonal styring manifesterte seg i opprettelsen av Politidirektoratet i 2001. Etableringen av Politidirektoratet hadde god tilslutning i etaten, både fra fagforeningene, politimestrene og også fra Riksadvokaten. Av boken fremgår det at juristforeningen i Justisdepartementet fremførte den kritikk og skepsis som en del politikere hadde målbåret i tidligere tiår, nemlig at et direktorat ikke ville sikre «en demokratisk kontroll» av politiet. At forslaget om etablering av et eget direktorat for politiet fortsatt var politisk omstridt, og med et nødskrik ble vedtatt i Stortinget, er interessant lesning.

I boken er det også en god beskrivelse av hvordan den politiske detaljstyringen fra departementets side fortsatte de første årene på tross av opprettelsen av Politidirektoratet. På sitt mest intense måtte politidirektøren stille på møter med den politiske ledelsen i departementet annenhver uke for å gi statusrapporter. 

Innføring av mål- og resultatstyring med detaljerte resultatkrav var en del av detaljstyringen. Kritikken mot den formen for styring er omtalt i boken, blant annet med et sitat fra en artikkel i Lov og Rett i 1996 av Follos politimester Stein Ulrich, som poengterte at politiet ikke er en produksjonsbedrift, at politimesterne ikke er konserndirektører og at om det er noe politiet skal produsere, så er det rettssikkerhet. Mange vil nok mene at synspunktene har gyldighet også i dag.

Omorganiseringer og reformer

Under kapitteloverskriften «Kampen om nærpolitiet» gis det en inngående redegjørelse for omorganiseringer og reformer i politiet. Tempoet og omfanget av strukturelle endringer økte betydelig i bokens tidsperiode. Forfatteren skriver at politiske reformer og omorganiseringer ofte er blitt iverksatt før pågående omstruktureringer er fullført. Det er en observasjon som mange ansatte i politiet kan bekrefte riktigheten av.

I andre halvdel av 1990-tallet innførte Justisdepartementet såkalte rammemodeller for organisering av politidistriktene. Rammemodellene innebar en mer likeartet organisering av politidistriktene. Samtidig iverksatte departementet et arbeid med å vurdere politidistriktstrukturen. Resultatet ble at antall politidistrikter fra 1. januar 2002 ble redusert fra 54 til 27. Striden rundt reformen er godt beskrevet i boken.

Som følge av sterk kritikk av politiet fra 22. juli-kommisjonen ble det nedsatt et nytt utvalg. I utvalgets rapport – «Politianalysen» – ble det anbefalt at antall politidistrikter skulle reduseres til seks. Den påfølgende politiske behandlingen medførte ikke en så radikal endring. Fra 2016 har Norge hatt 12 politidistrikter.

Et ord som gikk igjen i Politianalysen, var «robust». Renå skriver i boken at varianter av ordet «robust» er nevnt hele 99 ganger i rapporten. Et begrep som ikke ble benyttet i rapporten, var «nærpoliti». Likevel fikk reformen, som også inkluderte en betydelig reduksjon av antall lensmannskontorer de påfølgende år, benevnelsen «nærpolitireformen». I boken kan vi lese at benevnelsen var et politisk valg. Politiet og embetsverket i departementet advarte mot å bruke begrepet. I en fotnote viser Renå til en artikkel i Klassekampen, hvor statsminister Solbergs politiske rådgiver Sigbjørn Aanes påtar seg det han kaller «skylden» for navnet.

Politiets to hovedoppgaver: Orden og strafforfølgning

De to lengste kapitlene i boken gjelder politiets to hovedfunksjoner, nemlig ordensoppgavene – det å sørge for ro og orden og andre trygghetsbevarende tiltak – og strafforfølgningsfunksjon. I kapittelet om ordenspolitiets maktutøvelse – eller polisiær virksomhet som det ofte benevnes – omtales noen enkeltsaker som har vakt oppmerksomhet, og som har fått konsekvenser for blant annet opplæringen på Politihøgskolen i maktmiddelbruk. Den årelange prosessen som i fjor endte med at Stortinget vedtok at politiet skal være permanent bevæpnet med skytevåpen, er svært grundig beskrevet i boken.

I kapittelet om strafforfølgingsfunksjonen omhandles debatten om å skille politi og påtalemyndighet, grensedragningen mellom forebygging og etterforskning, styrkingen av etterforskningsfaget i politiutdanningen, ny lovgivning om skjulte tvangsmidler, opprettelsen og bruken av DNA-registre, begrepet «organisert kriminalitet» og politiets arbeid med økonomisk kriminalitet.

Svært interessant og tankevekkende er bokens redegjørelse for hvordan påtalemyndigheten i politiet gradvis har fått utvidet sin påtalekompetanse. Det har skjedd gjennom lovendringer i 1993, 1995, 2003, 2022 og 2023. Det er effektivitetshensyn som har begrunnet at man for flere og flere sakstyper har valgt å gjøre unntak fra den rettssikkerhetsmessige begrunnede ordningen med to-instansbehandling i påtalemyndigheten. Som Renå skriver er det verdt å merke seg at 2022-endringen ble initiert av Riksadvokatembetet, som to tiår tidligere hadde vært en sterk motstander av enhver utvidelse av politijuristenes påtalekompetanse. Renå har nok rett i at dette linjeskiftet fra øverste påtalemyndighet kan forklares med at Jørn Maurud i 2019 tok over som riksadvokat etter Tor-Aksel Busch. 

Noe som ikke er nevnt i boken, er at det nå kan være vanskelig for dommere og forsvarere å ettergå om det er rett påtalemyndighet som har tatt ut en tiltale. Også for påtalejurister byr kompetansereglene på utfordringer. De fullstendige kompetansereglene fremgår ikke av straffeprosessloven, men er å finne i et rundskriv fra Riksadvokaten fra 2022, senest revidert 6. januar i år. Dertil kommer at statsadvokatene kan beslutte at visse sakstyper, på tross av lovbestemt kompetanse eller delegasjon, likevel skal forelegges overordnet påtalemyndighet for påtaleavgjørelse. Overskridelse av slike direktiver har riktig nok ikke ugyldighetsvirkning. Et ytterligere kompliserende forhold er statsadvokatenes adgang til – med visse unntak – å delegere tiltalekompetansen til politiet i enkeltsaker. 

Dette er kanskje å anse som juridiske finurligheter som forfatteren kan unnskyldes for ikke å omtale. Men rent faktisk betyr de kompliserte reglene mye for påtalejuristenes arbeidshverdag, og paradoksalt nok har de i seg et element av effektivitetshemmende juristeri.

Endring av minoriteters stilling 

I kapittelet «Hvem var, og er, politiet?» vies minoritetsgruppers status i politiet betydelig oppmerksomhet. Fremstillingen er tankevekkende, og teksten har et stekt preg av identitetspolitikk. Men så har oppfatningen om at enkelte grupper er blitt urettferdig behandlet – det være seg kvinner, etniske minoriteter eller homofile – også i andre deler av samfunnslivet stått høyt på den politiske agendaen de siste tiårene.

Forfatteren konkluderer med at ut ifra prinsippet om demografisk representasjon i politiet har utviklingen i bokens tidsperiode vært svært positiv når det gjelder kjønn, og har gått i riktig retning når det gjelder antall personer i politiet med innvandrerbakgrunn.

I et likestillingsperspektiv synes jeg det er verdt å merke seg at i 1994 var bare to av landets 54 politimestre kvinner. Situasjonen i starten av 2026 er at av landets 12 politimestre er hele ni kvinner. Og de tre mannlige politimestrene har interessant nok det til felles at de har både politiutdanning og utdanning som jurister. 

Noen mangler

En åpenbar mangel i boken er en omtale av politiets håndtering av koronapandemien. Sammen med helsemyndighetene hadde politiet en viktig rolle både gjennom arbeidet med grensekontroll og håndhevelse av straffebestemmelsene i smittevernloven. Den regjeringsoppnevnte Koronakommisjonen konkluderte i sin første rapport – etter en relativt kort gjennomgang av politiets innsats – med at politiet og påtalemyndigheten bidro til at både sentrale og lokale smitteverntiltak ble overholdt, og dermed også effekten av smitteverntiltakene, jf. NOU 2021: 6. Selv om verken Riksadvokaten eller Politidirektoratet iverksatte noen egen evaluering av etatenes arbeid med koronapandemien, burde politiets pandemihåndtering vært omtalt i boken, ettersom pandemien medførte «de sterkeste og mest inngripende tiltakene vi har hatt i Norge i fredstid», slik statsminister Erna Solberg formulerte det i pressekonferansen 12. mars 2020.

Boken er nok litt for ukritisk når det gjelder den manglende langsiktige styringen av politiet. At man for eksempel ikke har hatt budsjetter til å ansette store deler av kullene som er uteksaminert fra Politihøgskolen, er et åpenbart tegn på manglende langsiktig styring og en underfinansiert politietat.

Noen vil nok mene at Politiets sikkerhetstjeneste kunne vært viet noe større oppmerksomhet. I hovedsak blir PST nevnt når kritikkverdige eller omstridte sider ved PSTs tjenesteutøvelse har fått betydning for det øvrige politi eller har begrunnet lovendringer. Men her kan nok forfatteren unnskyldes med at PST, på tross av større åpenhet i tidsperioden, fortsatt er en såkalt hemmelig tjeneste.

Med rette lovpriser forfatteren utviklingen av politiutdanningen etter at Politihøgskolen ble etablert i 1992 og akkreditert som høyskole i 2004. Men at akademiseringen av grunnutdanningen kan ha gått litt for langt på bekostning av de de mer nyttige fagene som for eksempel vegtrafikkrett, er ikke omtalt i boken.

Innflytelsesrike jurister

Etter å ha lest boken, sitter jeg igjen med et klart inntrykk av at det er tre jurister som har hatt særlig stor innflytelse på politiets rettshistorie de siste tretti årene. Ragnar L. Auglend (1949-2020) var blant landets fremste fagpersoner i politirett, og skrev blant annet politiinstruksen og var også hovedforfatter av forarbeidene til politiloven av 1995. 

Av politidirektørene er det Ingelin Killengreen som har satt mest preg på norsk politi. Hun var politidirektør fra Politidirektoratets opprettelse og frem til 2011. Hun var, som første kvinne, politimester i Oslo fra 1995 til 2000. 

En ikke så offentlig profilert person, som blant annet gjennom flere bokutgivelser og betenkninger har hatt betydelig innflytelse på politiretten og straffeprosessen, er professor Tor-Geir Myhrer ved Politihøgskolen. Før han i 2006 begynte ved Politihøgskolen var han førstestatsadvokat ved Riksadvokatembetet og lovrådgiver i Justisdepartementet.

En imponerende samtidshistorisk beretning

I tillegg til de temaene jeg har nevnt, kan man lese om emner som innføring av lovhjemler for bruk av tvangsmidler i både avvergende og forebyggende øyemed, kriminaletterretning, streikeretten for ansatte i politiet, fagforeningens virkemiddelbruk i lønnskampen og veksten i vekterbransjen. 

Ved skriving av samtidshistorie er det en stor utfordring at kildematerialet er svært omfattende, noe som fremgår av referanselisten og listen over intervjuede personer bakerst i boken. Renå har klart å benytte seg av alle kildene på en måte som har gitt en strukturert, leseverdig og tankevekkende fremstilling av politiet i en tid med store samfunnsendringer og derav mange nødvendige forandringer både i politiets lovgrunnlag, organisasjon og kultur. Kunnskap om dagens politi og hvorfor det er slik det er i dag, er svært nyttig for å fortsette å utvikle politiet i årene som kommer.

 Anmelder Stein Vale er i dag pensjonert statsadvokat. I deler av perioden som dekkes av boken har han også vært politiadvokat, kst. politimester i Follo politidistrikt og ass. sjef i PST og vært avgitt til Politidirektoratet i en periode.