- Meldeplikten til barnevernet tolkes feil

Av Bente Ohnstad, førsteamanuensis i rettsvitenskap, Høgskolen i Innlandet

Meldeplikten til barnevernet, slik den er nå, ble innført i barnevernloven i 1992.  Etter påvist underrapportering av saker der barn var utsatt for alvorlig omsorgssvikt og mishandling, ble offentlig ansatte og bestemte yrkesgrupper juridisk forpliktet til å varsle om slike alvorlige forhold.

Med meldeplikt mener jeg her meldinger som sendes på eget initiativ. Denne plikten omtales også som opplysningsplikt, men for ikke å forveksle den med plikt offentlig ansatte har til å gi opplysninger etter pålegg fra barnevernsmyndighetene, bruker jeg begrepet meldeplikt om førstnevnte.

Taushetsplikt er hovedregelen for alle ansatte som behandler personopplysninger i offentlige tjenester.  Enkelte private er også pålagt taushetsplikt, f. eks. helsepersonell. Meldeplikten er et unntak fra taushetsplikten, men da må vilkårene for å melde være oppfylt.

Fikk mange henvendelser

Etter innlegg og kronikker i ulike aviser om taushetsplikt og vilkårene for å sende meldinger til barnevernet, har jeg fått en rekke henvendelser fra foreldre som urettmessig er blitt utsatt for såkalte bekymringsmeldinger uten at melder har hatt grunn til å tro grunn til å tro barnet er utsatt for alvorlig omsorgssvikt.

Meldingene gjaldt foreldre som hadde stilt krav om tilpasset undervisning, foreldre som klaget på opplæringstilbudet og skolemiljøet, foreldre til barn som ble mobbet, og foreldre til barn som på grunn av sykdom hadde stort fravær fra skolen. Og det handlet om foreldre som benyttet seg av fastlegen framfor helsestasjonen, og som dermed ble meldt til barnevernet.

I alle tilfellene dreide det seg om grunnløse meldinger som ikke oppfylte vilkårene for meldeplikt i de respektive lovene. Ikke i noen av tilfellene hadde omsorgspersonene blitt spurt om de samtykket til at barnevernet ble kontaktet.

Det er behov for å presisere at grunnløse meldinger ikke omfatter meldinger der avsender har en reell mistanke om, og holdepunkter for, at barnet er utsatt for alvorlig omsorgssvikt, selv om det i ettertid viser seg at antakelsen var feil. Loven stiller ikke krav til sikker viten.

Med grunnløse meldinger menes meldinger der avsender ikke har knyttet bekymringen til lovkravet, eller der avsender har misoppfattet, mistolket og i enkelte tilfeller misbrukt loven.

Den omfattende mengden av saker jeg etter hvert fikk innsyn i, har resultert i den nylig utgitte boken Meldeplikt til barnevernet – er det nok å være bekymret?  av undertegnede og journalist Ylve Gudheim.

Vi analyserte dokumentene, og Gudheim foretok samtaler og gjorde en rekke intervjuer med personer som var utsatt for slike meldinger.  Bokens mål er å redegjøre for lovgivers intensjon og oppklare en rekke misforståelser og mistolkninger som eksisterer i praksisfeltet. I det følgende går jeg gjennom de vanligste mistolkningene.

Generell, udefinert bekymring

Der loven bruker uttrykket «grunn til å tro», har «bekymringsmelding» og «grunn til bekymring» festet seg i praksis og fått mange til å mene at når man er bekymret for et barn har man meldeplikt til barnevernet, uavhengig av om bekymringen er knyttet til mistanke om alvorlig omsorgssvikt eller øvrige vilkår.

En generell, udefinert bekymring oppfattes som nok til at meldeplikten inntrer.

På spørsmål om hvilken lovhjemmel meldingen bygger på, svarer avsender gjerne at det er barnevernets, ikke avsenders oppgave å vurdere om og hva det eventuelt er «grunn til å tro», og at avsenders oppgave kun er å gi faktaopplysninger til barnevernet.

Melder antar verken det ene eller det andre hva gjelder barnets omsorgssituasjon, og har dermed unnlatt å ta stilling til om forholdet som er meldt kan unntas taushetsplikten. Skjønnsutøvelsen er helt enkelt utelatt. Dermed overlater man altså til barnevernet å vurdere om det er hjemmel for å sette taushetsplikten til side.

Taushetsplikten er i likhet med meldeplikten et personlig ansvar, og kan ikke overlates til andre å vurdere rekkevidden av.

Lovtekst ofte ikke lest

Oppfordringen fra myndighetshold om at det skal være «lav terskel» for meldeplikt, forstås som at meldeplikten også omfatter andre eller mindre alvorlige forhold enn loven legger til grunn. Lovtekst og rundskriv blir ofte ikke lest eller forstått.

Det var en lang prosess som førte til at det ble etablert regler om meldeplikt, og det var en helt klar forutsetning at terskelen for meldeplikt skulle ligge høyt, i den forstand at plikten kun skulle omfatte forhold der vilkårene for inngrep i foreldremyndigheten, som omsorgsovertakelse, kan være oppfylt.

Selv om meldeplikten ikke omfatter forhold som korresponderer med milde former for hjelpetiltak, ser vi i praksis meldinger der avsender oppgir som hensikt at familien skal få «hjelp og veiledning», selv om familien verken har bedt om eller samtykket til slik hjelp.

Meldingene inneholder ikke opplysninger som kan tyde på alvorlig omsorgssvikt, eller opplysning om at slik mistanke foreligger. Det mangler med andre ord kunnskap om at loven skiller klart mellom hjelp, som skal baseres på frivillighet, og inngrep (tvang).

I enkelte tilfeller forstås «lav terskel» dithen at terskelen for hva som i seg selv kan defineres som alvorlig omsorgssvikt er ment å være lav.

Rutinemessige melinger ved høyt skolefravær

Der loven forutsetter at melder har foretatt en konkret og individuell vurdering av om vilkårene for meldeplikt er oppfylt, har enkelte kommuner innført en praksis der det sendes rutinemessige meldinger, eksempelvis ved høyt skolefravær. Ofte tas det ikke hensyn til at fraværet skyldes sykdom og er dokumentert.

Meldingene er med andre ord basert på en programmert forhåndsinnstilling der avsender ikke har foretatt en vurdering av barnets omsorgssituasjon, på bakgrunn av sin kjennskap til barnet og familien. Igjen er skjønnsutøvelsen utelatt, hvilket åpenbart strider mot saklighetskravet. I flere tilfeller understreker avsender sågar at det ikke foreligger mistanke om omsorgssvikt, men at meldingsrutinene likevel må følges.

Kriteriet «når et barn viser alvorlige atferdsvansker» legges til grunn der barn i barneskolealder viser normal problematferd, lettere former for psykososiale vansker, konsentrasjonsproblemer, emosjonelle reaksjoner på mobbing, og lignende. Avsender er ikke innforstått med at vilkåret kun omfatter atferd av samfunnsmessig synlig art som gir grunnlag for plassering i atferdsinstitusjon: alvorlig eller gjentatt kriminalitet, misbruk av rusmidler eller annen utpreget normløs atferd av samme alvorlighetsgrad, som for eksempel prostitusjon. Avsender mistenker ikke omsorgssvikt, eller har ikke tatt stilling til hvorvidt barnets normale problematferd kan skyldes alvorlig omsorgssvikt.

Forveklses med opplysningsrett

Meldeplikt forveksles i mange tilfeller med opplysningsrett. Avsender presiserer at det ikke mistanke om omsorgssvikt, men viser likevel til meldeplikten, eksempelvis der et barn trenger bedre tilrettelegging på skolen, eller der skolen tenker at det trengs hjelpetiltak i hjemmet for få et barn med skolevegring på skolen.

Konfrontert med lovkravet viser avsender i stedet til opplysningsretten, men er gjerne ikke kjent med at opplysningsretten først inntrer etter samtykke fra foresatte eller hvis det er nødvendig for å fremme avgiverorganets lovpålagte oppgaver etter bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b nr. 5.

I sistnevnte tilfelle vil det også være naturlig å innhente samtykke fra foresatte. Dersom skolen for eksempel trenger hjelp utenfra for å gi et barn et tilfredsstillende opplæringstilbud, kan skolen kontakte andre organer som kan bidra til å dekke barnets rett til opplæring.

Avsender, f. eks. skolen, har imidlertid ofte ingen formening om hvorfor barnevernet er det riktige organet å gi opplysningene til som et ledd i at avsenderorganet skal kunne utføre sine plikter. I flere tilfeller unnlater avsender i tillegg å redegjøre for hjemmelsgrunnlaget og hensikten med meldingen overfor barnevernet, som dermed går inn i hjemmet og foretar en full omsorgsundersøkelse.

Selv om saken ender med henleggelse, er hjemmets tillit til skolen, eller andre offentlige tjenester som melder, lagt i grus.

Opplever meldingen som maktmiddel

Manglende forståelse av regelverket er gjerne koblet til manglende innsikt i barnevernets oppgave og mandat.

Det synes å ha spredd seg en oppfatning om at barnevernet alltid skal kobles inn når et barn på en eller annen måte trenger hjelp eller bistand, selv om bekymringen ikke er knyttet til omsorgssituasjonen i hjemmet.

Kanskje har de siste årenes fokus på tverrfaglig samarbeid svekket bevisstheten omkring eget og andre organers ansvarsområde? Konsekvensen kan i verste fall være at barnet ikke får riktig hjelp til riktig tid, dersom nødvendige tiltak i realiteten ligger innenfor avsenderorganets eller andre instansers ansvarsområde.

 I enkelte tilfeller er det betimelig å spørre i hvilken grad læren om myndighetsmisbruk er forstått. Påfallende mange av meldingene vi har gått gjennom er sendt etter at foreldre har stilt krav, klaget på undervisning og skolemiljø, på tjenestetilbud eller på ansatte.

Ofte dreier det seg helt enkelt om en synspunktkonflikt mellom avsender og foreldre, der foreldrene opplever at meldingen blir brukt som et maktmiddel når de utøver sine rettigheter.

Hvorfor er det nødvendig å gripe fatt i denne problematikken? Enkelte vil hevde at det er større grunn til å bekymre seg for meldinger som ikke blir sendt, men som burde vært sendt. At det er større grunn til å bekymre seg for dette, reduserer ikke alvorligheten av at meldeplikten i mange tilfeller praktiseres feil, og kan dermed ikke være et argument for å se gjennom fingrene med en slik praksis.

Foreldre som lovstridig har blitt meldt til barnevernet har opplevd dette som et overgrep og en enorm belastning både for sin egen og barnas del. Slike meldinger utgjør åpenbart et alvorlig brudd på personvernet og retten til privatliv, og bidrar til å svekke tilliten til hjelpeapparatet.

Vi ser likevel at klageorganene ofte fraskriver seg ansvar for å rette opp i feilene, selv om dokumentasjonen er entydig. Tidvis har klageorganene selv misforstått loven.

To tanker i hodet samtidig

Skyldes ansvarsfraskrivelsen berøringsangst? En manglende vilje til å slå ned på grunnløse meldinger, i frykt for at det vil resultere i færre alvorlige meldinger? I så fall bør klage- og tilsynsorganene oppfordres til å ha to og helst tre tanker i hodet samtidig.

Med tanke på at barnevernet har fått føringer om å alltid åpne undersøkelse når meldingen kommer fra en offentlig instans, er risikoen stor for at betydelige ressurser brukes på meldinger som ikke skulle vært sendt, med den potensielle konsekvens at alvorlige meldinger overskygges.

Et annet moment er at det for barnevernet gjerne vil fremstå som at barnet befinner seg i en alvorlig omsorgssituasjon når meldingen kommer fra en offentlig instans, ettersom vilkårene for meldeplikt er strenge. Dermed kan prosessen som følger også bli mer inngripende enn nødvendig. Barn har krav på rettsikkerhet og beskyttelse enten det er foreldrene eller det offentlige som truer tryggheten.

Det siste tiåret har antall meldinger til barnevernet økt markant. Fra 2008 til 2017 økte antallet med 57 prosent. I løpet av 2018 gikk barnevernet gjennom 57 013 meldinger. Til sammenligning ble det født 55 100 barn i Norge.

At antall meldinger har økt er positivt dersom det betyr at skolepersonell, helsepersonell og andre som er underlagt regelverket, i større grad er sitt lovpålagte ansvar bevisst og melder fra ved mistanke om at et barn lever under omsorgsforhold som kan påføre dem vesentlig skade.

Etter å ha mottatt en rekke henvendelser fra familier som har blitt utsatt for urettmessige meldinger, tror jeg imidlertid at tiden er moden for å ta et skritt tilbake og stille spørsmål: Hvor stort er problemet? Kan det tenkes at barnevernets kapasitet og ressurser vil strekke bedre til dersom kunnskapen om regelverket økes?

Et godt sted å begynne er å fjerne bekymringsbegrepet fra offentlige skriv, et begrep som sammen med oppfordringen om «lav terskel» synes å ha skapt atskillig forvirring i praksisfeltet. Med henblikk på at forvaltningens omgang med loven er i søkelyset om dagen, er det kanskje tid for å gå enda dypere til verks: Hvordan står det til med kunnskapen om grunnleggende rettsstatlige prinsipper blant offentlig ansatte?

 

 Plikten er lovfestet i § 6-4 lov 17. juli 1992 nr. 100 om barnevern, i § 33 lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell, i § 21 i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager, i § 15-3 i lov 17. juli 1998 nr. 61 i lov om opplæring, i § 45 i lov om sosiale tjenester i NAV, og i en rekke andre lover. Vilkårene for meldeplikt er de samme i alle bestemmelsene, med unntak av bestemmelsen i barnehageloven § 22 som ikke innbefatter vilkåret om alvorlige atferdsvansker. Det ble gjort enkelte redaksjonelle endringer i meldepliktbestemmelsene 2018, men vilkårene er de samme.