Politikerne som «glemte» kriminalitets­ofrene

Erik Nadheim, doktorgradsstipendiat, Juridisk fakultet, UiO.

Nå har regjeringen Solberg gått av etter åtte år med makten. Før den tiltrådte i 2013 utarbeidet Høyre og Fremskrittspartiet en regjeringsplattformen, «Sundvolden-erklæringen». Der het det blant annet at den nye regjeringen ville «Styrke offeromsorgen». Dette ble konkretisert med at «Hensynet til ofre og pårørende skal vektlegges i hele strafferettskjeden», at regjeringen ville vurdere «nye erstatningsordninger for ofre for kriminalitet» og «Utrede etableringen av et nasjonalt kompetansesenter for offer- og pårørendeomsorg». Ingen tidligere regjering hadde ved sin tiltredelse vært så opptatt av ofrenes situasjon.

I et intervju med VG 13. mai 2021 sa justisminister Monica Mæland (H) at ofrene for ofte var blitt glemt når man diskuterer kriminalitet. Hun ønsket derfor å styrke ofrenes stilling. Statsrådens uttalelse lyder som et ekko av mandatet til Offerutvalget. Det ble nedsatt i 1988 og leverte sin utredning i 1992. I utvalgets mandat pekte Justisdepartementet på at i straffesaker «står lovbryteren i sentrum. Fornærmede spiller derimot en mer perifer rolle. […] Etter Justisdepartementets syn bør man søke å styrke stillingen til fornærmede i straffesaker.» (NOU 1992: 16, s. 7.)

Mer enn tretti år senere mente altså justisministeren at ofrene ofte var blitt glemt. Hun sa ikke av hvem, men hun må jo først og fremst sikte til politikerne. Det er de som fastsetter reglene og gir budsjettene. Jeg mener at det er en presis beskrivelse av åtte år med regjeringen Solberg, til tross for at ingen regjering noen sinne har startet med så ambisiøse målsettinger.

Før de gikk sammen i regjering omtalte de to partnerne Høyre og Fremskrittspartiet i en budsjettinnstilling hensynet til kriminalitetsofrene som en «bærebjelke» i justispolitikken. (Budsjett-innst. S. nr. 4 (2006–2007), s. 10.) En bærebjelke holder oppe andre konstruksjonsdeler. Allikevel «glemte» de to partiene, etter at de fikk regjeringsmakt, ofrene. Hva sier det da om den avgåtte regjeringens justispolitikk?

Statsråd Mæland var den åttende justisministeren i regjeringen Solberg. Hennes dom over egen og forgjengernes innsats er beundringsverdig ærlig. Noe av den samme erkjennelsen kan leses i Justisdepartementets budsjett for 2022. Litt bortgjemt, i avsnittet om kriminalomsorgen, står følgende: «Vurderinga til regjeringa er at samfunnet må vareta offera for kriminalitet betre enn i dag […].» (Prop. 1 S (2021–2022) Justis- og beredskapsdepartementet, s. 95.)

Jeg er i ferd med å avslutte arbeidet med en ph.d-avhandling om kriminalitetsofre og rettssikkerhet. Der analyserer jeg hvordan ivaretakelsen av kriminalitetsofrene har endret seg de siste tretti årene. Retts- og praksisutviklingen når det gjelder ivaretakelsen av kriminalitetsofrenes rettssikkerhet kan etter mitt syn kan deles inn i tre tidsepoker. Disse faller ganske naturlig sammen med de tre tiårene fra ca. 1990.

Hvert tiår har, slik jeg ser det, særegne karaktertrekk. Riktignok ble billighetserstatning til voldsofre innført i 1976 og bistandsadvokat til ofrene i sedelighetssaker trådte i kraft i 1981. Men det var først i 1990-årene kriminalitetsofrenes interesser ble anerkjent på en helt ny måte.

2000-tallet har jeg kalt «reformenes tiår» for ivaretakelsen av kriminalitetsofrene. Særlig viktig var oppfølgingen av utredningen fra det såkalte Fornærmedeutvalget (NOU 2006: 10 Fornærmede i straffeprosessen – nytt perspektiv og nye rettigheter). Utvalget var satt ned av regjeringen Bondevik II (H, KrF og V), men regjeringen Stoltenberg II (Ap, Sp og SV), som tiltrådte i 2005, fikk ansvaret med å følge den opp.

Begrunnelsen for å gi rettigheter – at fornærmede skulle oppleve møtet med strafferettsapparatet mindre belastende – ble sett som svært viktig. Det ble innført en fanebestemmelse om politiets og påtalemyndighetens informasjonsplikt overfor fornærmede og etterlatte. Det ble gjennomført en betydelig styrking av bistandsadvokatordningen, dels ved å utvide den til flere sakstyper og dels ved at advokatens oppgaver ble økt og tydeliggjort. Nye sakstyper var blant annet seksuell handling med barn under 16 år og vold i nære relasjoner.

I siste del av sin regjeringsperiode synes regjeringen Stoltenberg II å ha vært fornøyd med egen innsats for kriminalitetens ofre. De siste budsjettproposisjonene inneholdt opplistinger av hva som var gjennomført, men lite om ny innsats og ytterligere forbedringer.

Da regjeringen Solberg (H og Frp) tiltrådte i 2013 signaliserte regjeringsplattformen nye, viktige tiltak for ofrene, som nevnt innledningsvis. Hensynet til ofrene skulle vektlegges i hele strafferettskjeden. Men gjennom åtte år skjedde det lite for å oppfylle målsettingene for kriminalitetsofrene. Mitt inntrykk er at de viktige reformene som politikerne egentlig ønsket var gjennomført. Dette kom blant annet til uttrykk i mandatene til to offentlige utvalgene som skulle lage forslag til ny straffeprosesslov og ny voldserstatningslov. Begge mandatene var ganske klart avgrenset mot å foreslå forbedringer av betydning. Utvalgene ble nedsatt i hhv. 2014 og 2015.

Men etter hvert har det tegnet seg et annet bilde, i det jeg har kommet til å betegne som «paradoksenes tiår». Aldri har det vært forsket så mye på kriminalitetsofrenes situasjon. Aldri har det vært skrevet så mange rapporter og evalueringer om temaet. Og allikevel har det skjedd svært lite.

Regjeringen Solberg fikk fornyet tillit ved stortingsvalget i 2017. Regjeringen ble i januar 2018 utvidet ved at Venstre trådte inn. I den forbindelse ble det forhandlet frem en ny regjeringsplattform, «Jeløya-erklæringen». Kristelig Folkeparti ble med i regjeringen i januar 2019. Da ble «Granavolden-erklæringen» utarbeidet. Felles for disse er at kriminalitetsofrene fikk lite oppmerksomhet.

En viktig årsak til at regjeringen Solberg har fått lov til å «glemme» kriminalitetens ofre, har vært fraværet av politisk opposisjon på dette området. Artikkelen «10 spørsmål om justispolitikk og arbeidsliv» er trykket i Juristen nr 4/2021. Alle partiene på Stortinget fikk spørsmålene (Rødt og MDG svarte ikke). Ingen nevner økt innsats for kriminalitetsofrene, heller ikke på det avsluttende spørsmålet om hvilke justisområdet som vil være viktigst de kommende årene. Det synes som om politikerne er rammet av en kollektiv «glemsel».

Jeg trodde lenge at det skyldtes en oppfatning av det var gjort nok for ofrene. Det var ikke behov for ytterligere innsats. Men det triste svaret er at politikerne mener at det er gjort mer enn nok. For mye. I juni vedtok Stortinget enstemmig innskrenkninger i retten til bistandsadvokat, som vil gi «betydelige besparelser» for det offentlige. (Prop. 146 L (2020–2021) og Innst. 609 L (2020–2021).)

Etter å ha tapt stortingsvalget i september, fremmet regjeringen Solberg en proposisjon med forslag til ny voldsoffererstatningslov. (Prop. 238 L (2020–2021).) Dersom loven vedtas, blir det til kraftige innstramminger i retten til erstatning. Vilkår for erstatning skal være en rettskraftig dom. Det betyr at ofre som velger å ikke anmelde, eller opplever at saken henlegges eller tiltalte frifinnes, mister den muligheten for erstatning fra staten som de har i dag.

Regjeringen Solberg la ned sitt eget kriminalitetsforebyggende råd. Faglig kritikk var uønsket. Regjeringen avviklet 14 Rådgivningskontor for kriminalitetsofre. Oppgavene med å informere og veilede de som rammes av lovbrudd skal ivaretas av politiet, slik var det frem til 2006. En evaluering fra Politihøgskolen hadde vist at det ikke fungerte tilfredsstillende. Derfor ble rådgivningskontorene opprettet. Hva som er begrunnelsen for å reversere prosessen er aldri opplyst, annet enn en målsetting at flere skal få hjelp. Men statistikk som Justisdepartementet har publisert viser at antallet brukere er redusert med en tredel.

Den første handlingsplanen mot voldtekt løp ut i 2014. Daværende justisminister Amundsen (Frp), som nå er blitt leder av Stortingets justiskomite, påsto i 2017 at bekjempelsen av seksuallovbrudd hadde «høyeste prioritet». Til tross for det kom det en ny handlingsplan først i 2019. Handlingsplanen mot barne og ungdomskriminalitet løp ut i 2017. Den er fortsatt ikke erstattet, men det ble lagt frem en stortingsmelding om temaet i juni 2021. (Meld. St. 34 (2020–2021).)

Handlingsplanen mot vold i nære relasjoner gikk også ut i 2017. På Justisdepartementets hjemmeside het det så sent som i oktober 2021: «I juni 2019 varslet regjeringen oppstart av arbeidet med en ny handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Den nye handlingsplanen skal komme i løpet av første halvår 2020.» Planen, «Frihet fra vold» 2021–2024», ble først fremlagt i august 2021. I et intervju med Aftenposten forsikret justisminister Mæland at planen ikke var et utspill i anledning stortingsvalget en måned senere, men at tidspunktet var tilfeldig. Temaet var åpenbart så lavt prioritert at ingen tok bryet med å oppdatere departementets løfte.

Det burde således ha vært nok av områder hvor opposisjonen kunne rettet skarp kritikk mot regjeringen, fremholdt klare løftebrudd, pekt på forsømmelser og fremmet egne forslag. Men det har i liten grad skjedd. På vegne av kriminalitetsofrene er jeg bekymret for fremtiden.

Regjeringen Støre (Ap og Sp) har akkurat tiltrådt. I deres regjeringsgrunnlag, «Hurdalsplattformen», bebudes det «ein opptrappingsplan mot vald og overgrep mot barn og vald i nære relasjonar» (s. 66). Men plattformen nevner ikke noe konkret om innsats for ofrene. Det til forskjell fra sist de to partiene (og SV) inngikk regjeringssamarbeid, med «Soria Moria-erklæringen» i 2005. Da ville den nye regjeringen gjøre kunnskap om vold og overgrep til pensum for relevante yrkesgrupper. De ville også «styrke koordineringen av hjelpeapparatet for ofre for kriminalitet og […] videreutvikle ordningen med rådgivningskontor for kriminalitetsofre» (s. 68).

De to partiene har vist få, om noen, initiativ for å styrke ofrenes situasjon i årene de var i opposisjon fra 2013 til 2021. Dette til tross for at regjeringen Solberg hadde startet med en svært offensiv politisk plattform, som ikke er i nærheten av å bli oppfylt på dette området. Den nye justisministeren, Emilie Mehl (Sp) har sittet på Stortinget siden 2017. Tre av årene var hun medlem av Justiskomiteen. Mehl har aldri tatt noe initiativ overfor justisministrene i form av spørretimespørsmål, skriftlige spørsmål eller interpellasjoner som berører kriminalpolitikken generelt eller ofrenes situasjon spesielt.

Jeg ser i hvert fall to overordnede årsaker til at det har vært avstand mellom politiske målsettinger for kriminalitetsofre og det som jeg viser av manglende oppfølging. Den første årsaken er mer praktisk; kriminalitetsofre har få som er spesielt opptatt av å tale deres sak. Det har aldri lykkes å etablere en interesseorganisasjon med bred oppslutning.  (Et unntak er Stine Sofies Stiftelse, oppkalt etter en av jentene som ble drept i Baneheia i 2001. Stiftelsen, som jobber med å forebygge og avdekke vold og overgrep mot barn samt ivareta de voldsutsatte barna, får betydelig økonomisk tilskudd fra Helse- og omsorgsdepartementet.)

Kriminalitetsofrene har ingen felles «fagforening» som kan stå på barrikadene for å ivareta deres interesser i kampen om begrensede ressurser, slik etatene i straffesakskjeden har. Kriminalitetsofre har heller ingen offentlig myndighet med mandat å ivareta deres interesser spesielt. Den bebudede offer- og pårørendeomsorgen ble aldri noe annet enn et tomt løfte. God vilje må brynes mot økonomiske og andre ressursmessige prioriteringer.

Den andre årsaken er prinsipiell; vi har her i landet aldri hatt en offentlig diskusjon om hvorfor myndighetene skal hjelpe og støtte kriminalitetsofre spesielt, ut over generelle helse- og velferdspolitiske tiltak. Hvorfor skal det offentlige hjelpe og støtte kriminalitetsofre? Den rådende begrunnelsen i regjerings- og stortingsdokumentene synes å være at det er synd på ofrene. De er rammet av et lovbrudd, ofte uforskyldt, som kan ha både helsemessige og økonomiske konsekvenser. Da følger det av vår velferdsstatsideologi at samfunnet må støtte og hjelpe. I tillegg er det urettferdig at gjerningspersonen, den skyldige, tradisjonelt har fått så mye oppmerksomhet, mens det uskyldige offeret så lite. Det er synd på kriminalitetsofrene. Ingen politiker er uenig i dette.

I andre land, blant annet Sverige, har man tatt det prinsipielle standpunktet at hjelp og støtte til kriminalitetsofre er en menneskerettslig forpliktelse for staten. Et enstemmig storting ba i 2000 regjeringen Bondevik II utrede hensiktsmessigheten av å utarbeide et tillegg til EMK som kunne styrke vernet om voldsofre. (Innst. S. nr. 113 (1999–2000).) Det har ikke skjedd.  Stortinget har i løpet av de mellomliggende drøye tyve årene ikke tatt opp igjen sitt forslag eller purret på utredningen.