Slår et slag for styrket kompetanse innen utdannings­retten

Johan Sverre Rivertz er en kapasitet innen utdanningsrett her i landet og setter fingeren på det som ser ut til være et stort, udekket behov for juridisk kompetanse blant ansatte i kommunene som jobber innen skole- og barnehagesektoren. Rivertz har mange år bak seg som jurist i stillinger hvor en viktig oppgave er å ivareta rettssikkerheten til barn og unge med et hovedfokus på trygg oppvekst og læring.

Rivertz er ansatt ved byrådsavdeling for barnehage, skole og idrett i Bergen kommune. Han har særlig arbeidet med juridiske spørsmål innen utdanningsretten, blant annet ved Institutt for offentlig rett ved UiO, hos Barneombudet, Fylkesmannen og i Kunnskapsdepartementet. Her utarbeidet han blant annet lovbestemmelsene om elevenes skolemiljø i opplæringsloven kapittel 9 A.

Rivertz har også bakgrunn fra domstolene, og er leder av fagutvalget for utdanningsrett ved Juristenes Utdanningssenter. Han mener det kan være grunn til å ansette flere jurister innen utdanningssektoren i kommunene, og at det burde tilbys opplæring i faget utdanningsrett under jusutdanningen på de enkelte fakulteter.

– Oppvekstsektoren, barnehage og skole, er en stor og viktig sektor. Den sysselsetter over 250 000 personer, og alle mennesker er jo innom den i en del av livet sitt. Mange av de vedtakene et menneske får i løpet av livet, får de faktisk i skolen. Tildeling av skoleplass, innvilgelse av gratis skoleskyss og fastsetting av eksamens- eller standpunktkarakterer – få tenker vel på at alt dette er enkeltvedtak. Det samme gjelder hvis eleven får permisjon fra opplæringen, eller hvis de får spesialundervisning, sier Rivertz, som peker på at skolesektoren er gjennomsyret av juss.

– Likevel er ikke utdanningsrett og barnehagerett fag på jusstudiet. Det utgjør en svært liten del av faget velferdsrett, men utover dette undervises det ikke i disse fagene på jusstudiet. Det er også lite rettspraksis på området, da dette er saker som sjeldent for retten. Dersom man tar saken for retten, er stort sett barna voksne før saken kommer for Høyesterett, sier Rivertz.

Avgjøres ikke av jurister

Han viser til den såkalte KRL-dommen på begynnelsen av 2000-tallet, som gjaldt spørsmålet om foreldrenes rett til å kreve fullt fritak for sine barn fra faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering i grunnskolen. Human-Etisk Forbund og syv foreldrepar tapte mot Staten i Høyesterett, men fikk medhold av menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg, i 2007.

– Da var elevene i 20-årene. Så da de fikk medhold var de jo litt sent for dem. Ellers er det lite juridisk litteratur og lite forskning på feltet. Selv om det nå er en del jurister ansatt i noen kommuner, så blir de aller fleste rettslige avgjørelser i skolen tatt av rektorer.

– Det er i utgangspunktet ingen jussopplæring i lærerutdanningen. Noen av etterutdanningene for rektorer tilbyr noe juss, men de fleste av disse har mer fokus på arbeidsrett enn på enn på barnehage- og utdanningsrett. Så det er en del som har noen studiepoeng i juss, men det er veldig begrenset. Det betyr at de aller fleste rettslige avgjørelser i skoler og barnehager tas av ikke-jurister, sier Rivertz.

Han mener kompetanse på utdanningsrett bør styrkes.

– Utdanningsretten er viktig, ikke minst fordi vi vet at hverdagen i skolene er blitt mer og mer preget av rettighetslovgivning, sier Rivertz som engasjerer seg sterkt på dette feltet.

– Min innfallsport til faget var at jeg skrev en spesialoppgave om barnas rett til godt inneklima i skoler og barnehager, altså i skjæringspunktet mellom utdanningsrett og helserett. Det var da jussen ble spennende for alvor, og jeg oppdaget at jussen kunne brukes til å styrke barnas rettssikkerhet og livskvalitet – hvis bare reglene ble endret først. Jeg ønsket å jobbe med lovgivning innenfor helse eller utdanning, så de første årene jobbet jeg i Sosial- og helsedepartementet, og siden i daværende Utdannings- og forskningsdepartementet. Så har det forfulgt meg siden.

Bygget opp juridisk miljø

Som følge av avhandlingsarbeidet ble han invitert inn i Norsk forum for bedre innemiljø for barn, som er en tverrfaglig ekspertgruppe som formidler informasjon om hvordan man kan oppfylle barnas rett til et godt fysisk skolemiljø. Etter departementsjobbing tok han tre års pause, hvor han jobbet som dommerfullmektig.

– Jeg trodde da at jeg var ferdig med dette feltet, men kom tilbake til det, sier Rivertz, som, i tillegg til juristjobben i Bergen kommune, underviser i utdanningsrett og forvaltningsrett ved høgskolen på Vestlandet, der han er fagansvarlig for jusdelen i masterstudiet i utdanning- og helseledelse.

– Det er veldig givende, for de rektorene som jeg har hatt på skolebenken der møter jeg senere i saker i kommunen. Da ser jeg at de har en annen forutsetning for å løse juridiske saker på skolen, enn rektorer som ikke har tatt slik etterutdanning, sier Rivertz som har jobbet som jurist i Bergen kommune siden 2018.

Han jobbet som jurist hos Fylkesmannen, nå statsforvalteren, da han fikk en telefon fra Bergen kommune med spørsmål om å være med på å bygge opp et juridisk miljø i kommunen. Det takket han ja til, og jobber i dag ved byrådsavdeling for barnehage, skole og idrett. Rivertz kan fortelle at det blir stadig flere jurister i kommunen.

– I 2017 var det en ansatt jurist i fagavdeling skole. I tillegg var det en del manpower-vikarer som kom og gikk, og en trainee-stilling. I dag er vi ni jurister – hvorav seks fast ansatte – fem på byrådsavdelingsnivå, tre på etat for skole, og en traineestilling i etat for barnehage og etat for spesialpedagogiske tjenester. Og til høsten kommer det én til som skal jobbe med personvern. Så det er en økende tendens til å ansette jurister i kommunen, sier Rivertz.

– Den gang de ringte meg, var det byråden selv som hadde tatt initiativet og både byråden og kommunedirektøren hadde et ønske om å styrke det juridiske kompetansen. Bakgrunnen var at min gamle arbeidsgiver, Fylkesmannen i Hordaland, hadde hatt en del tilsyn med spesialundervisning i Bergen kommune, og da skjønte de at de trengte å styrke den juridiske kompetansen, sier Rivertz.

Rettighetsbevisst

Han forteller at Bergen kommune, og flere andre kommuner, jobber mye med å sikre kvaliteten på opplæring.

– Og god kvalitet på opplæring er bra, men det trenger ikke settes opp mot det å følge loven. Som tidligere statsråd og nåværende statsforvalter svarte, da han ble spurt om hvorfor vi førte tilsyn med lovetterlevelse og ikke med kvalitet: Når vi vedtok lover om opplæringen trodde jeg at det var for å sikre god kvalitet? Han så ikke noe motsetning mellom jus og pedagogikk. Lovverket skal sørge for forsvarlig og god opplæring, sier Rivertz.

Han mener det er viktig at fremtidens jurister får opplæring i skolejuss og barnehagerett, og at dette blir egne fag under jusutdanningen.

– En gang jeg nevnte at dette burde vært et fag på fakultetet, fikk jeg til svar at universitetene skulle holde på med kjernefagene, generell forvaltningsrett og slikt, og at utdanningsrett og barnehagerett hørte hjemme på høgskolene. Men universitetene underviser jo i annen spesiell forvaltningsrett, så utdanningsrett kunne også være et satsingsområde. Det skal sies at Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo nå har en egen faggruppe for utdanningsrett, og de har samarbeidet med Det utdanningsvitenskaplige fakultet om et forskningsprosjekt der de har undersøkt hvordan ledere i skolen tolker og håndhever lovverket. De to fakultetene har også begynt et samarbeid med sikte på å etablere utdanningsrett som universitetsfag og forskningsfelt, men dette er helt i startgropa, sier Rivertz.

– Er brukerne – foreldre og elever – mer rettighetsbevisste i dag enn tidligere?

– Ja, det er en stor grad av rettighetsbevissthet, men det er veldig ulikt og det er også en del foreldre som ikke er klar over rettighetene. Derfor er det en stor oppgave for oss å informere om rettighetene de har. Vi er også engasjert i å lære opp rektorer. Det er jo særlig retten til trygt og godt skolemiljø, nulltoleranse mot mobbing og andre krenkelser som får mye oppmerksomhet, men her er det nok også et stort rettssikkerhetsunderskudd ved at mange ikke vet om hvilke rettigheter de har, sier Rivertz.

Skoleskyss

Han forteller om andre viktige områder for juristene i kommunen.

– Et alltid aktuelt spørsmål er hvilken skole barnet har rett til å gå på. Et annet tema kan være bortvisning, noe som er ganske inngripende. Utdanningsretten handler mye om rett til ytelser – som rett til spesialundervisning, rett til opplæring, rett til å gå på nærskolen og slikt, men så er det også regler om bortvisning og andre sanksjoner ved brudd på ordensreglementet, og denne delen har jo nesten strafferettslige elementer i seg.

– Skolen må sanksjonere mobbing, vold og hærverk på skolen, men vi må også ivareta elevenes rettssikkerhet. Der er det viktig at reaksjonene blir forholdsmessige, og det er jo ikke så lett for en lekperson å lese ut av loven uten å ha en viss kjennskap til for eksempel strafferettslige prinsipper.

– Er å ivareta rettsikkerheten til eleven, men også behovet til skolen, en vanskelig balansegang?

– Når vi jurister kommer inn i en verden som har lenge har levd lykkelige uten oss – så blir vi nok opplevd som en brems med våre omstendelige krav til forsvarlig saksbehandling. Også hender det at vi kommer med tilrådninger som går på tvers av det skolen ønsker. Noen ganger kan juristens svar koste skoleeier mye penger. For eksempel når det er snakk om skyssrettigheter – hvis en elev skal få taxiskyss kan det fort koste femsifrede beløp. Det er ganske store utgifter, men det kan fort bli enda dyrere om man ikke følger loven, sier Rivertz.

Andre problemstillinger kan være at det fremmes et ønske om å fjerne en elev fra klassen eller skolen, eller bli kvitt en lærer.

– I de siste årene har vi fått flere saker der noen foreldre mener at deres barn ikke vil få det trygt og godt på skolen før en medelev – eller lærer – blir flyttet. Her er det sterke følelser i sving, og lovgiver har presisert at hvis en sak bare kan løses ved skolebytte, så er det mobberen, og ikke mobbeofferet, som skal flyttes. Her har juristene en viktig oppgave for å sikre at saken blir forsvarlig utredet og at avgjørelsen bygges på rettslige argumenter, og ikke følelser.

Klagesaker

– Juristene skal sikre at rettssikkerheten til elevene blir ivaretatt. Jeg tror de fleste juristene som jobber i kommunene vil, selv om de jobber for kommunesiden, ha barnas rettssikkerhet langt framme i arbeidet. Min erfaring er at vi sier i fra dersom vi ser at en avgjørelse går ut over rettssikkerheten, sier Rivertz som understreker betydningen av å gjøre grundige vurderinger før det fattes vedtak.

– De fleste klagesaker går via juristene før de går til statsforvalteren, og i mange tilfeller gir juristene klagerne medhold i klagene når der ser at kommunen har vært for streng mot elevene. Dermed blir mange vedtak omgjort før det blir aktuelt å sende klagen videre til statsforvalteren.

– Det ligger vel også i statsforvalterens interesse at det er jurister nok til å behandle sakene ordentlig i kommunene, slik at klagebehandlingen gjøres grundig, og man kanskje unngår at den havner hos statsforvalteren?

– Vi håper at vi gjør en forskjell der. Målet vårt er at vedtakene som gjøres skal være så riktige og gode at de ikke blir påklaget – og hvis de blir påklaget, så skal de stå seg hos statsforvalteren. Alle kan klage, og det er en trygghet i at folk klager, for det gjør at vi er på tå hev. Men vi ønsker at vedtakene elevene får i første instans skal være juridisk riktige, og så grundige og gode at det ikke er noen grunn til å gjøre dem om. Samtidig er det mål for oss at vi oppdager feil i vedtak før de går til statsforvalteren. Kvalitetssikring av juridiske avgjørelser er et svært sentralt arbeidsområde for oss jurister i kommunen, sier Rivertz.

En annen oppgave når det gjelder kvalitetssikring, er å utarbeide maler, veiledninger og prosedyrer for de ulike sakstypene.

– Mye av dette med kvalitetssikring handler om internkontroll, hvor juristen har en sentral oppgave i å utarbeide prosedyrer. Kommuneloven har nå en egen bestemmelse som pålegger internkontroll over hele spekteret. Vi har hatt det i opplæringsloven tidligere, men nå gjelder det for alt – barnehagelov og opplæringslov. Internkontrollarbeid, med etterkontroll, stikkprøver og internt tilsyn, er oppgaver som juristene vil bli særlig engasjert i, sier Rivertz.

Flere jurister

Kommuneundersøkelsen Rambøll har laget for Juristforbundet viser at utdanning er det feltet hvor det er sannsynlig at kommunene ansetter færrest jurister.

– Da jeg startet i departementet var det stort sett bare der man hadde jurister som arbeidet med utdanningsrett, og knapt halvparten av fylkesmennene hadde jurister på utdanningssiden. I 2004 ble departementet delt i departement og utdanningsdirektorat, noe som førte til at det snart ble ansatt mange flere jurister til sammen på de to stedene. Etter hvert som fylkesmennene fikk tilsyn som en av sine viktigste oppgaver, ble det også større behov for jurister der. Da jeg startet hos fylkesmannen i Hordaland var vi to jurister som behandlet skole- og barnehagesaker. Nå er det tallet nær tredoblet.

– Det jobber mange flere jurister nå – også i kommunene. Men når jeg følger med på utlysningsstillinger av jurister til kommunene, så er det veldig sjeldent at det er snakk om juriststillinger i utdanningssektoren, sier Rivertz som mener dette bør være et satsingsområde.

– Det finnes jo kommuneadvokater rundt omkring, men de har i liten grad holdt på med utdanningsrett. Det er stort sett når det blir erstatningssaker at de kobles inn, sier han.

Av andre felt som juristene i Bergen kommune må håndtere, er krav om innsyn.

– Vi ser at det er ofte er behov for juridisk kompetanse knyttet til innsynskrav i skolesaker. Selv om juristene ikke trenger å avgjøre alle sakene, er det ofte behov for juridisk veiledning.  Innsynssaker har av og til tatt beslag på så mye tid at vi noen ganger har måtte ansette jurister i engasjement. 

Krever innsyn

– Hva vil være en typisk sak som utløser mange krav om innsyn?

– Saker om barn, og særlig saker som handler om det psykososiale skolemiljøet, kan dessverre lett utvikle seg til en konflikt mellom skole og hjem. Der er det mye følelser involvert. Foreldre som ser at barnet deres har det vondt og opplever at de blir dårlig ivaretatt når skolen ikke makter å løse saken fort nok.

– I noen saker kan det synes som om de forbereder en erstatningssak, og de krever innsyn for å samle dokumentasjon. Noen ganger opplever vi så omfattende innsynskrav at det kan virke som at hensikten er å lamme systemet, og at motivet nærmest er å «ta igjen» for det de opplever som dårlig behandling fra skolens og kommunens side.

– Mange som klager har også en god sak, og vi ser at det er noen saker der konflikten har gått så langt at det kan være ganske tungt å gå inn. Det er foreldre som er i en veldig sår situasjon – så juristene kan i noen tilfeller bidra til å gjenreise tilliten til skolen. Vi ser også at juristene ofte rådgir rektorene i disse skolemiljøsakene. Vi kan ikke gi råd om akkurat hvordan skolen skal stanse mobbing. Der er det pedagogiske eksperter som har kompetanse, men vi kan si noe om hva loven krever, og når skoleeier har gjort nok, sier Rivertz.

– Så foreldrene ser ikke på dere som partiske, som ansatt i kommunen?

– I utgangspunktet så vil de nok tenke at vi er kommunens jurister – så vi vil av og til høre det ja. Vi får nok av og til en del karakteristikker, men det får lærere og rektorer også. Når det er konflikt, ser foreldrene gjerne hele kommunen, skoleeier og alle under ett. Da setter de sin lit til statsforvalteren, sier Rivertz.

Av andre saker som juristene jobber med peker han på erstatningssaker.

– Der vil vi etter hvert koble inn kommuneadvokatene – men også i slike saker vil også jurister i barnehage- og skoleforvaltningen kunne forberede sakene før de går til kommuneadvokaten. En del saker tar vi stilling til selv også. Som mindre erstatningssaker, sier Rivertz.

Inngripende tiltak

I undersøkelsen fra Rambøll svarer kommunene at sannsynligheten for å ansette jurister innen oppvekst og utdanning er liten. Det reagerer Rivertz på.

– Barnehagesektoren er jo også en del av oppvekstsektoren. Her blir nok de rettslige avgjørelsene i større grad tatt sentralt i kommunen – opptak av barn gjøres sentralt, og som lokal barnevernmyndighet er kommunen også godkjenningsmyndighet og tilsynsmyndighet – og her er det også behov for juridisk kompetanse.

– Her kan det bli aktuelt med ganske inngripende tiltak, som for eksempel å stenge en barnehage som ikke driver lovlig eller forsvarlig. Mens skolesaker sjeldent blir advokatmat, kan det være annerledes med barnehager. Rettighetssubjektet i skolesektoren er elever – men i barnehagesaker er det ofte barnehagen som sådan, og da særlig de private barnehagene. Det er mange private aktører i barnehagesektoren, og der er det saker om kommunalt tilskudd som kan handle om millioner.

– Det deles ut i alt over 20 milliarder kroner årlig i tilskudd fra kommunene til de private barnehagene. Det har vært en utfordring å finne gode måter å beregne disse tilskuddene på, noe som tidvis har gitt et svært komplisert regelverk. Når tilskuddsvedtakene har blitt påklaget, har sakene derfor blitt ganske tunge. Kommunen fører også tilsyn med de private barnehagenes bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. I de siste årene har flere tilskuddssaker havnet i retten, og i år fikk vi den første Høyesterettsdommen på dette feltet.

Ti år på skolen

Når det gjelder juristbehovet i utdanning- og oppvekstsektoren, peker Rivertz på at det er behov for jurister som ivaretar barns rettighetene.

– Rettighetsbevisstheten er der hos noen foreldre, men ikke hos alle. Barna blir da i stor grad prisgitt den behandlingen de får i forvaltningen og den informasjonen de får om rettighetene sine. Vi skal ikke rettsliggjøre skoleverket totalt, men det å ta vare på rettssikkerheten til barna, som er en svak gruppe, er viktig. I ti år er de jo tvunget til å være på skolen. De er der i samfunnets interesse – og da er det viktig at de får den opplæringen de har rett til, og at de blir tatt vare på. Skolen plikter ikke bare å gi barna opplæring, men også å gi dem god omsorg.

– Hvordan er miljøet blant juristene hos dere?

– Det er veldig godt. Vi har en god blanding av jurister med lengre yrkeserfaring og nyutdannede med ny og frisk kompetanse. Vi er litt spredt på ulike avdelinger, men vi har jevnlig kontakt og har opprettet et eget fagforum for å ha kontakt og diskutere generelle juridiske spørsmål innenfor feltet. En ting som gjør dette faget spennende, er det tverrfaglige elementet. Både barnehageloven og opplæringsloven bruker rettslige standarder, der den viser til pedagogiske vurderinger. Mange avgjørelser kan godt – og bør ofte tas – av pedagoger, men med jurister som kvalitetssikrer og ser til at man holder seg godt innenfor regelverket.