Utvalget som denne våren leverte sin NOU, foreslår en rekke endringer og ønsker å dekke rettshjelpsbehovet til en større andel av befolkningen.

Nå starter debatten om fremtidens rettshjelp. NOU-en er nå sendt på høring, med høringsfrist 9. oktober. 

Utvalget har vært ledet av tingrettsdommer Ingebjørg Tønnessen og har hatt medlemmene Merete Smith (generalsekretær i Advokatforeningen), Torgeir Røinås Pedersen (advokat og kontrollkommisjonsleder), Kjetil E. Telle (fagdirektør for helsetjenesteforskning i Folkehelseinstituttet), Magnus Aarø (leder i fylkesnemnda i Møre og Romsdal), Kristian Andenæs (professor emeritus UiO) og Cathrine Moksness (tidligere leder i Gatejuristen).

Moksness tok dissens i utvalget - les mer om dissensen her.

Utvalgsleder Ingebjørg Tønnessen overleverte 30. april i år NOU 2020: 5 Likhet for loven til justis- og beredskapsminister Monica Mæland.

– Det har vært behov for en helhetlig gjennomgang av rettshjelpsordningen. Vi ønsker at staten skal bruke mer penger på rettshjelp, men vi ønsker også å få mer ut av pengene som brukes, sier Tønnessen til Juristen.

– Staten bruker ganske mye ressurser på fri rettshjelp, men ikke mer enn 9 prosent av befolkningen oppfyller de økonomiske vilkårene for ytelsen. Bare siden 2003 er dekningsgraden halvert. Det er jo et tankekors at det bare kan skje i det stille uten at man får det med seg. Rettshjelp er et svært viktig gode, sier hun.

Foreslår ny lov

I sin NOU foreslår utvalget en ny lov om støtte til rettshjelp (rettshjelpsloven), som er ment å avløse gjeldende lov om fri rettshjelp fra 1980.

«Loven skal legge til rette for alle får mulighet til å identifisere og ivareta sine rettslige interesser, gjennom regler om økonomisk støtte til advokathjelp i saker av stor velferdsmessig betydning», skriver utvalget.

Utvalget påpeker at de økonomiske grensene for rettshjelp i dag er svært strenge, og at det tas for lite hensyn til individuelle forskjeller. Utvalgets forslag til økonomiske vilkår innebærer at rettshjelpsordningen vil omfatte 25 prosent av den voksne befolkningen.

– Hvem er det som ikke får hjelp i dag?

– Det er nesten ingen som tjener så lite at de kommer innenfor inntektskravet, bortsett fra studenter og sosialhjelpsmottakere. Det betyr at det er en svært stor gruppe av personer med trang økonomi som ikke har reell tilgang til domstolene.

– Jussen blir stadig mer komplisert, med økt innslag av internasjonale rettskilder. Folk som ikke selv er jurister vil ofte ha vanskelig for å ivareta sine interesser uten bistand. Rettshjelpsbehovet er stort i mange typer saker. Vi forslår likevel at det fortsatt skal være en avgrensning og at ordningen må rettes mot saker av stor velferdsmessig betydning – som for eksempel saker knyttet til arbeid, bolig eller barn.

I NOUen heter det:

«En rettsstat kan ikke være utilgjengelig for utsatte grupper, for da er det ingen rettsstat. Derimot kan rettsvesenet være utilgjengelig for utsatte grupper. Rettsvesenet vil i så fall være en ressurs som er forbeholdt de ressurssterke. Vi har da et rettsvesen som forsterker sosiale forskjeller, ikke reduserer dem – et rettsvesen som reduserer befolkningens tillit til samfunnet og det offentlige, ikke styrker den – et rettsvesen som på sikt kan bidra til å undergrave rettsstaten.»

Automatisk regulering

Utvalget kommer med en rekke forslag til endringer i sin NOU på 272 sider. Det forslås blant annet:

• For at ordningen skal treffe bedre, skal inntekt og formue vurderes samlet og det skal gis fradrag for gjeldsbyrde og forsørgelsesbyrde.
• I forslaget er de økonomiske vilkårene knyttet opp mot grunnbeløpet i folketrygden (G). Dette vil gi en automatisk regulering av de økonomiske vilkårene.
• Det foreslås at alle skal betale en egenandel, og at egenandelene skal beregnes ut fra de samlede rettshjelpsutgiftene i saken. Utvalget foreslår også at størrelsen på egenandelen skal beregnes ut fra rettshjelpsmottakerens betalingsevne.
• Utvalget foreslår endringer som skal legge til rette for tidlig løsning av konflikter. Tiltakene innebærer at rammene for bistand utenfor domstolene utvides, mens rammene for bistand for domstolene og domstolslignende organer snevres inn.
• Det foreslås endringer i prosesslovgivningen som skal bidra til at domstolene kan behandle enkelte sakstyper – blant annet barnevernssaker – på det utvalget mener er en mer effektiv måte.

Vilkårene

Ifølge NOUen ble det i 2018 postert 660 millioner kroner som utgifter til rettshjelp i statsregnskapet. Til sammenligning var statens utgifter til forsvarere og bistandsadvokater i alle straffesaker 1057 millioner kroner.

Til tross for ressursbruken er likevel de økonomiske vilkårene for å få innvilget rettshjelp strenge. Utvalget foreslår å endre de økonomiske vilkårene for ytelsen og å knytte de opp mot grunnbeløpet i folketrygden (G).

– En slik regulering har vært foreslått en rekke ganger, men jeg håper virkelig det vil skje noe med dette nå sier Tønnessen.

Utvalget sier forslagene også handler om at de som kvalifiserer for rettshjelp, skal motta en ytelse som i større grad er tilpasset deres økonomiske bæreevne. I dagens ordning er det absolutte skiller - en person som akkurat fyller de økonomiske vilkårene vil være langt bedre rustet i en rettslig prosess enn en person som akkurat ikke fyller dem.

«I så måte bidrar ikke dagens ordning til likhet for loven», skriver utvalget.

Hva salgs saker?

I dag har den som oppfyller de økonomiske vilkårene krav på rettshjelp ved blant annet foreldretvister, skiftesaker, arbeidsrettssaker, husleiesaker, personskadesaker og trygdesaker. Alle disse områdene foreslås videreført i utvalgets forslag. På en del av saksområdene er det foreslått noen utvidelser. I tillegg foreslås det at det skal gis støtte til rettshjelp i sosialsaker og i saker om oppheving av gjeldsordning.

Utvalget mener dessuten at det bør være større rom for å få innvilget rettshjelp på saksområder som ikke er angitt i loven, og at uttalelser og avgjørelser fra nemnder, ombud og interesseorganisasjoner skal tillegges vekt ved vurderingen av støtte til rettshjelp etter skjønnsbestemmelsen.

– I tvangssaker og en del andre sakstyper har alle krav på gratis advokathjelp uavhengig av økonomi. Utvalget mener at denne ordningen stort sett bør videreføres, men at retten til advokat bør reguleres i den aktuelle særlovgivningen og ikke i rettshjelpsloven. På den måten vil ikke statens kostnader til denne type saker gå på bekostning av den egentlige rettshjelpen, sier Tønnessen.

Uten reell egenbetaling kjenner ikke de partene med rettshjelp på hvor mye disse sakene egentlig koster

– Dere mener også at salærsatsen er for lav?

– Ja, det sier vi i utredningen. Vi foreslår at det skal hete rettshjelpssats for å tydeliggjøre hva det dreier seg om. Vi er bekymret slik nivået på satsen er i dag. Timeprisen er lavere enn den advokater som driver på selvkost tar. Mange advokater som i dag tar oppdrag etter rettshjelpsloven kunne i stedet påtatt seg andre oppdrag hvor de ville tjent bedre. Med en utvidelse av ordningen er vi bekymret for at del av disse advokatene vil gjøre nye vurderinger om at de ikke har råd til å fortsett med oppdrag på offentlig sats. Det vil i så fall være veldig uheldig for dem som har krav på rettshjelp.  

Ikke førstelinjetjeneste

– Dere foreslår ikke etablering av en ny førstelinjetjeneste, hvorfor ikke?

– Vi er ikke negative til en førstelinjetjeneste, men dette vil innebære en stor omlegging og det bør utredes mer i så fall. Erfaringen er at denne type omorganiseringer tar lang tid. Flertallet i utvalget har vært opptatt av at det er mye annet som bør prioriteres og at endringene bør skje så raskt som mulig. Andre ting er viktigere nå. Vi har også en tanke om at det skal være likhet for loven i den forstand at alle skal tilbys den samme kvalitet på rettshjelpen.

– Vet man hvor ofte advokater sier nei til å ta rettshjelpsoppdrag?

– Dette vet vi ikke nok om, og utvalget anbefaler at det forskes mer på denne type spørsmål. Mitt inntrykk er likevel at personer som kvalifiserer for rettshjelp stort sett finner en advokat i nærheten som er villig til å påta seg oppdraget. I noen saker med lav stykkpris, for eksempel på utlendingsområdet, blir mangel på advokater som vil påta seg oppdrag etter rettshjelpsloven likevel beskrevet som et aktuelt problem.

Egenandel

Når det gjelder forslaget om egenandeler, skriver utvalget at «det viktig at de som fyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, fortsatt skal ha en opplevelse av at det koster penger å motta rettslig bistand og å involvere seg i rettslige prosesser.»

Utvalget foreslår at egenandelene beregnes ut fra de samlede rettshjelpsutgiftene i saken, og at dagens ordning med en øvre grense for egenbetalingen avvikles. Dessuten ønsker man at størrelsen på egenbetalingen skal beregnes ut fra rettshjelpsmottakerens betalingsevne.

– Egenandelen skal behovsprøves. Vi ser at de 9 prosentene som i dag kvalifiserer for rettshjelp er overrepresentert i saker for domstolene. Uten reell egenbetaling kjenner ikke de partene med rettshjelp på hvor mye disse sakene egentlig koster. Systemet blir veldig skjevt; dersom du akkurat kvalifiserer for rettshjelp får du det nesten helt gratis. Egenandeler handler også om å skape likhet for loven den andre veien, sier Tønnessen.

Utvalget foreslår en fast egenandel på 5 prosent for alle med et beregningsgrunnlag under 1 G. For personer med et beregningsgrunnlag over 1 G, foreslår utvalget at egenandelen øker med beregningsgrunnlaget.

Bare siden 2003 er dekningsgraden halvert. Det er jo et tankekors at det bare kan skje i det stille uten at man får det med seg

Utvalget foreslår også at staten overtar ansvaret for innkreving av egenandelene.

– Vi foreslår ikke nye kontrollmekanismer, men vi mener klienten selv skal ha mer kontroll på advokatens arbeid også i rettshjelpssaker.

Utvalget sier det er vanskelig å få en oversikt på dette området og at det er for fragmentert. Det foreslås derfor å etablere en ny rettshjelpsforvaltning.

– Det er viktig med en enhetlig og mer oversiktlig forvaltning av ordningen. Derfor bør den samles i ett forvaltningsorgan. Det vil kunne dekke et informasjonsbehov folk har. Det er vanskelig å orientere seg og få en oversikt i dag.

Løsning på tidligere stadium

I NOUen heter det at dagens ordning i liten grad bidrar til at sakene løses på et tidlig stadium. Praksisen for godkjennelse av tidsbruk på rettssaksstadiet, som er liberal i forhold til stykkprisene på rådgivningsstadiet, kan virke prosessdrivende, skriver utvalget og sier dette kan bidra til at konflikter eskaleres framfor å dempes.

Utvalget foreslår å øke rammene for den rettshjelpen man kan motta utenfor domstolene, og å stramme inn tidsbruken i domstolene.

– Timer til rådighet utenfor domstolen må økes. Vi foreslår 15 timer her og en noe mindre åpen kran innenfor domstolene, sier Tønnessen.

I forslaget skal omfanget av rettshjelpen fastsettes på forhånd gjennom tak som angir maksimal tidsbruk på hvert stadium av en sak. På rådgivningsstadiet er taket satt til 15 timer. På domstolsstadiet skal taket settes individuelt ut fra forholdene i den enkelte sak.

Utvalget gir likevel visse anbefalinger om hva som bør anses som normal tidsbruk i en gjennomsnittlig sak. Ved fastsettelsen av takene skal det i større grad enn i dag tas hensyn til hvilken rettshjelp som har vært ytt på tidligere stadier av saken.

Norge bruker langt mer penger på rettshjelp til partene i barnevernssaker enn i andre nordiske land

Det kommer fram i rettshjelpsutvalgets utredning.

I 2018 var 46 prosent av statens rettshjelpsutgifter knyttet til barnevernssaker og Norge bruker langt mer penger på rettshjelp til partene i barnevernssaker enn andre nordiske land, ifølge rettshjelpsutvalgets utredning. Utvalget foreslår å redusere og forenkle de rettslige prosessene i barnevernssakene.

– Vi foreslår å kutte noe i omfanget av bistand i slike saker, men det skal ikke skje på bekostning av partenes rettssikkerhet, sier utvalgsleder Ingebjørg Tønnessen.

– Vi har hentet inn mye data i utredningen og det er store forskjeller mellom land. I Norge bruker vi mer tid og penger, samtidig som vi er strengere på inntektsgrensene for å få bistand i behovsprøvde saker. Man skal huske at barn rammes også i de andre type saker enn barnevernssaker. Barnesaker generelt tar svært mye av ressursene til fri rettshjelp i dag.

Mer skriftlighet

Utvalget skriver at rettshjelpskostnadene til behandling av barnevernssaker i Norge har økt de siste tiårene, både relativt til andre rettshjelpsutgifter og relativt til folketall. Og sammenlignet med andre land i Norden er kostnadene ved hver sak vesentlig høyere i Norge.

Utvalget foreslår tiltak for at bistanden i større grad gis i de tidlige stadiene av en sak. Dessuten at rettsmøtetiden i barnevernssaker og andre saker om administrative tvangsinngrep kortes ned. Etter utvalgets forslag skal rettsmøtene i denne typen saker normalt gjennomføres på én dag, og sakene skal avgjøres på bakgrunn av en kombinasjon av skriftlig behandling og rettsmøte.

– Dere forslår mer skriftlighet?

– Vi er ikke imot muntlighet, men vi må veie det opp mot ressursbruken. Dette koster penger. Er man villig til å videreføre en ordning om at det skal være muntlighet hele veien uansett, selv om det spiser opp så mye av ressursene? Det må man diskutere. Utvalget mener det er andre ting det er enda viktigere å bruke pengene på, som for eksempel økte inntektsgrenser og mer hjelp på tidligere stadier, sier Tønnessen.

Konsekvensen av en ordning med delvis skriftlig behandling vil først og fremst være at tiden som går med til partenes innledende saksframstilling, kan reduseres betraktelig, skriver utvalget.

Redusere rettsmøtetid

Når det gjelder rettsmøtetid, skriver utvalget at de mener at det kan gjøres «betydelige reduksjoner i rettsmøtetiden i norske barnevernssaker uten at dette reduserer rettens eller fylkesnemndas mulighet til å foreta en reell og inngående overprøving av barnevernets vurderinger.»

Utvalget mener at både antall vitner i den enkelte sak og tid brukt til hvert vitne kan reduseres. Utvalget mener hovedregelen bør være at en barnevernssak ikke berammes over mer enn én dag. Rettsmøtetid på én dag er fortsatt mer enn dobbelt så mye tid som man bruker på sakene i Sverige og Danmark, heter det i utredningen.

«I enkelte omfattende saker, for eksempel saker om første gangs omsorgsovertakelse av flere barn eller saker hvor det er mange parter og behov for tolk, vil det imidlertid kunne være riktig å beramme saken over to dager», skriver utvalget og slår fast at «en halvering av rettsmøtetiden i barnevernssaker vil være en krevende omstilling for alle de involverte aktørene.»

Vil flytte den ikke behovsprøvde rettshjelpen til aktuell særlovgivning

Over halvparten av statens utgifter til rettshjelp går til saker hvor alle har krav på fri rettshjelp uansett. Nå foreslås det at rettshjelpsloven rendyrkes som en lov om behovsprøvd rettshjelp, mens reglene om rettshjelp uten behovsprøving tas inn i den aktuelle særlovgivningen.

«En rendyrking av rettshjelpsloven som en lov om behovsprøvd rettshjelp vil tydeliggjøre hvor store ressurser samfunnet bruker på å sikre at også personer som ikke har økonomi til å betale for advokathjelp, har tilgang til rettslig bistand», skriver rettshjelpsutvalget i sin NOU og påpeker at de totale utgiftene til rettshjelp har økt de siste tiårene.

«Dette har til en viss grad kamuflert at utgiftene til rettshjelp til personer med dårlig økonomi har falt», skriver utvalget.

I utredningen heter det:

• Dagens rettshjelpsordning retter seg ikke bare mot personer som ikke selv har forutsetning til å betale for rettslig bistand. Den omfatter også en del typer saker hvor staten alltid betaler for partenes advokat, uavhengig av hvilke muligheter de selv måtte ha for å betale for bistanden.
• Statens utgifter til forsvarere og bistandsadvokater i straffesaker anses ikke som rettshjelp, men det gjør derimot utgiftene til advokat for parter i saker om offentlige tvangsinngrep, utlendingssaker og en del saker som grenser opp mot strafferettspleien.
• I de seneste tiårene har disse saksområdene stått for en økende andel av rettshjelpskostnadene, og i dag er over halvparten av statens utgifter til rettshjelp knyttet til saker hvor alle har krav på rettslig bistand, uavhengig av økonomiske forutsetninger.
• Utvalget foreslår at reglene om rettslig bistand i saker hvor alle har krav på dette, tas ut av rettshjelpsloven og overføres til den respektive særlovgivningen.

Utvalget skriver:

«Om den nye rettshjelpsloven rendyrkes som en lov om rettshjelp etter økonomiske vilkår, vil loven kunne bli lettere tilgjengelig for brukerne. Dersom reglene om gratis rettslig bistand flyttes til den aktuelle særlovgivningen, vil disse reglene bli mer tilgjengelige for personer som er i den situasjonen den aktuelle loven regulerer. Videre vil reglene i større grad kunne utformes slik at de ulike formålene med de ulike formene for rettshjelp oppnås mest mulig effektivt.»