DEBATT: Om konsekvens­utredninger

Av Per Håkon Høisveen, gjesteforsker Nordisk institutt for sjørett

I en årrekke og frem til forrige årsskifte var jeg ekspedisjonssjef i Energi- og vannressursavdelingen i Olje- og energidepartementet. I denne perioden hadde jeg det faglige ansvar blant annet for energi- og vassdragslovgivningen og forvaltningsvedtak som ble fattet om vindkraft, vannkraft og kraftledningsanlegg.

Utbyggingen av fornybar energi er en forutsetning for den omfattende elektrifiseringen i årene fremover som må til for å nå klimamålene. Det er samtidig ikke til å komme forbi at utbygging av fornybar energi som oftest har negative konsekvenser for natur og miljø.

Fauchald mener at grundigere konsekvensutredninger må til for å få synliggjort de negative konsekvensene av fornybar energiproduksjon der vindkraft inngår.

Les hele intervjuet med professor Ole Kristian Fauchald her.

Etter gjeldende konsesjonssystem skal melding om planlagte vindkraftverk inneholde forslag til konsekvensutredningsprogram. Det inngår i programmet som fastsettes at tiltakets konsekvenser blant annet for natur og miljø skal utredes. Konsekvensutredningene skal godkjennes før det kan søkes om konsesjon etter energiloven. Plan- og bygningsloven kapittel 14 med forskrifter regulerer også konsekvensutredninger for vindkraftverk. 

Utredningskravene som fastsettes knyttet til natur og miljø, skal gi det grunnlag som må til for å få synliggjort de negative konsekvensene av vindkraftanlegg. For fremtidig vindkraftutbygging er det foreslått at konsekvensutredningene også forsterkes med temaer om virkningene for klima gjennom anleggs- og driftsperioden inkludert utslipp fra anleggsmaskiner, transport og utslipp grunnet arealbruksendringer.

Jeg stiller meg uforstående til Fauchalds påstand om at «EU-regelverket er mer formalisert og tar konsekvensutredninger mer på alvor enn det vi har gjort frem til nå i norsk rett». EU-direktivene om konsekvensutredninger formaliseres gjennom implementering i norsk rett iht. EØS-avtalens bestemmelser. Det er dermed samsvar mellom EU-regelverket slik det er tatt inn i EØS-avtalen og norsk rett. Den motsetning Fauchald finner, er derfor ikke-eksisterende.

Godkjente konsekvensutredninger er grunnlaget for forvaltningens konsesjonsbehandling av søknader om vindkraftverk etter energilovgivningen. Det foretas en gjennomgang av negative konsekvenser for naturtyper og arter som kreves etter naturmangfoldlovens bestemmelser om bærekraftig bruk. Naturmangfold­lovens krav må oppfylles før det kan gis konsesjon for et vindkraftverk. Føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven inngår blant de krav som skal være oppfylt i den forbindelse.

I denne sammenheng er det vanskelig å få tak i hva Fauchald mener med utsagnet om at en «iboende problematikk når det gjelder utredninger er spenningen mellom å ha en stat som er styrt av politikere kontra en stat som er styrt av byråkratiet». Med vårt maktfordelingssystem tilligger den utøvende makt regjeringen, og en statsråd med ansvar for det enkelte departement. Byråkratiet utgjør det faglige sekretariatet for den til enhver tid sittende statsråd.

Dersom Fauchald med sitt postulat om at det skal være behov for «systemer som gjør at politikerne tvinges til å synliggjøre også de negative konsekvensene for at det skal kunne gjøres gode beslutninger» mener å implisere at vi ikke har slike systemer i dag, tar han feil. I vedtak om konsesjon for bygging av vindkraftverk gjennomgås alle konsekvenser og ikke minst de negative konsekvensene for naturmangfold og miljø før det foretas en avveining etter energiloven av alle fordeler og ulemper for allmenne og private interesser som blir berørt av tiltaket.

Jeg vet ikke hvor Fauchald har fått det fra at det skal ligge «en ganske sterk motstand mot» synliggjøring av slike negative konsekvenser hos politikerne og «i forvaltningen – i alle fall i sentralforvaltningen som er lojale mot politikerne».

I de årene jeg hadde det faglige ansvaret for vedtak om kraftforsyningsanlegg herunder vindkraft, var en slik motstand mot synliggjøring helt ukjent for meg.  Som Fauchald er vel kjent med, skal embetsverket tilrettelegge det faglige grunnlaget for den til enhver tid sittende politiske ledelse. Statsråden har ansvar blant annet for alle de vedtak som fattes innenfor de rammer som fremgår av energilovgivningen og i tråd med forvaltningsrettslige krav.

Fauchald påstår at det dermed oppstår «et slags spenningsforhold med sentralforvaltningen og den mer fagbaserte forvaltningen». Det virker ikke som Fauchald er helt innforstått med kompetansefordelingen mellom direktorat og departement på energi- og vassdragssektoren. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fatter førsteinstansvedtak om kraftforsyningsanlegg med unntak av større vannkraftverk og kraftledningsanlegg, som vedtas av Kongen i statsråd.

I disse større sakene og i klagesaker avgir NVE innstilling til departementet. Det er ikke min erfaring at denne kompetansefordelingen har medført noe faglig spenningsforhold mellom direktorat og departement. Dersom departementet har overprøvd NVEs vedtak, ble det i så fall lagt til grunn en annen avveining av fordeler og ulemper av tiltaket innenfor de rettslige rammer som fremgår av lovverket. I de saker om vindkraftverk hvor departementet har overprøvd NVE, har resultatet i all hovedsak ført til at det ikke er gitt konsesjon.

Fauchald mener «norsk forvaltning følger en pragmatisk og ikke særlig formalisert tilnærming, noe som gir en dynamikk og effektivitet i forvaltningen». Når det gjelder saksbehandlingen av fornybarutbygging har jeg vanskelig for å se at det er tilfelle. Konsesjonsbehandling etter energi- og vassdragslovgivningen er en svært omfattende og formalisert prosess helt fra meldingsstadiet med fastsettelse av utredningsprogram og påfølgende konsekvensutredninger til behandling av konsesjonssøknader før det fattes vedtak om detaljplanlegging dersom konsesjon gis. For vindkraft som for all annen fornybar energiutbygging, strekker konsesjonsbehandlingen av søknader seg over en årrekke, og møtes ofte med krav om effektivisering for å redusere tidsbruken.

Fauchald mener det «er bygget opp et forvaltningsapparat som i begrenset grad ivaretar behovet for faglig godt forankrede beslutninger, der man har kunnet ta snarveier». Etter mitt syn er dette en lite treffende beskrivelse av forvaltningsapparatet innenfor energi- og vassdragssektoren. NVE har høy og bred faglig kompetanse blant annet innenfor fagfelt knyttet til biomangfold og miljø. Departementet innehar faglig kompetanse innenfor jus og samfunnsøkonomi og til en viss grad miljøfag.

En påstand om bruk av «snarveier» i konsesjonsbehandlingen av fornybar energi og kraftledningsanlegg bør i det minste dokumenteres nærmere med saker der energiforvaltningen har begått slike saksbehandlingsfeil når det gjelder konsekvensutredninger av hensyn til natur og miljø. Vedtak om vindkraftutbygging er som oftest svært omstridte. En rekke forvaltningsvedtak har derfor vært prøvet av domstolene, og saksbehandlingen i flere av sakene er gjennomgått av Sivilombudet uten at det er påvist vesentlige mangler når det gjelder saksbehandlingen generelt og konsekvensutredninger av naturmangfold og miljø spesielt.

Fauchald mener konsekvensutredninger av myrinngrep ved bygging av vindkraftverk er mangelfulle når det gjelder kartlegging av klimagassutslipp. Dette må Fauchald gjerne mene. Det er imidlertid et faktum at klimautslipp ved inngrep i myr har inngått i konsesjonsbehandlingen av flere vindkraftsaker. Føre-var-prinsippet hensyntas dersom det råder stor usikkerhet ved beregning av klimagassutslippene. 

I behandlingen av detaljplaner er det vedtatt flytting av vindturbiner ut av verdifull myr, og arealinngrep er redusert gjennom endring av veitraseer og oppstillingsplasser. Energi­forvaltningen har også lagt til grunn føringer og signaler fra Stortinget av hensyn til bevaring av myr.

Som Fauchald påpeker, vil det være behov for økt klima- og miljørettslig kompetanse. Det kan synes som det også blant kritikere av dagens forvaltningsregime kan være behov for noe oppdatering når det gjelder behandling av miljørettslige temaer innenfor energiretten.

Det vil også være naturlig med styrking av kunnskap og kompetanse innenfor energiretten for å legge et enda bedre grunnlag for den fornybarutbygging som må komme og for vurderingen av de beslutninger som må tas, skal vi nå klimamålene.