Debatt: Myter om utlendings­forvaltningen 

Av Trine Grythe, Anne Bruland og Johan Berg, nemndledere i Utlendingsnemnda (UNE) 

Vi vil her forsøke å synliggjøre fakta rundt to av mytene. Det ene er at Norge har den strengeste asylpolitikken og praksisen i Europa og den andre myten er at UNE gjør mange feil i enkeltsaker. Vi uttaler oss som fagpersoner, ikke som representanter for UNE. 

UNE er klageinstansen for vedtak truffet i UDI. UNE er et domstolsliknende organ. Klagesakene avgjøres av en nemndleder, eller av en nemnd med tre medlemmer, nemndleder og to lege medlemmer. 

Myten om at Norge har den strengeste asylpolitikken og praksisen i Europa oppsto særlig i forbindelse med den såkalte “innstrammingen” i 2015/2016. Både medier, enkeltpolitikere og ulike NGOer må ta et visst ansvar for det. 

Faktum er imidlertid at i 2020 i EU/EØS-området var det kun Sveits som innvilget en større andel av realitetsbehandlede asylsøknader i førsteinstans enn Norge. (2020 er foreløpig det siste året det foreligger statistikk for hos Eurostat.)

Vi er klar over at statistikken ikke gir det fulle bildet fordi det er forskjeller i hvilke land de ulike asylsøkerne kommer fra. Likevel gir det et bilde av en helhet som bør være med når vi snakker om hvor “streng” Norge er. Vi tenker også at andel innvilgede saker i førsteinstans er et relevant faktum å ha med. Jo flere saker som innvilges av UDI, særlig når tvilen skal komme søkeren til gode, jo færre klagesaker med tvil kommer til UNE.

Eurostat skiller mellom avslag og innvilgelse av hhv. flyktningstatus, subsidiær beskyttelse og opphold på humanitært grunnlag. Statistikken viser at statene har ulik praksis for innvilgelser og hvilken type tillatelse som gis. Enkelte land gir ikke opphold på humanitært grunnlag, i andre land utgjør slike tillatelser de fleste innvilgelsene. 

Flyktningetillatelser

Det er ikke slik mange hevder at norske regler er vesentlig strengere enn reglene i andre europeiske land. Alle landene bygger reglene på flyktningkonvensjonen, og rent juridisk er det lite som skiller EUs kvalifikasjonsdirektiv og utlendingslovens regler om flyktningstatus.

I en særnorsk ordning gir vi status som flyktning også ved beskyttelsesbehov som faller utenfor flyktningkonvensjonen, og som utledes av EMK artikkel 3. I EU er det dette som kalles “subsidiær beskyttelse”. Beslutningstakerne i UNE vurderer hver enkelt sak individuelt, og eventuelle politiske ønsker om innstramming påvirker ikke rettsanvendelsen med mindre endringen skjer i lov eller forskrift. 

Ser vi nærmere på tallene for 2020 innvilget Norge ved UDI tillatelse med flyktningstatus etter utlendingsloven § 28 (1) a (konvensjonsstatus) i ca 65% av realitetsbehandlede saker i 2020.

Ingen andre land i Europa hadde en så høy andel flyktningetillatelser.

I tillegg kom de som fikk flyktningstatus grunnet situasjonen i hjemlandet etter loven § 28 (1) b), altså det som ellers i EU/EØS-området er “subsidiær” beskyttelse. 

Omgjøringer

For å utvide tidshorisonten litt: 

I årene 2018-2021 innvilget UDI oppholdstillatelse, i det alt vesentlige beskyttelse, i 75-87 % av alle asylsøknader de realitetsbehandlet. 

I samme periode realitetsbehandlet UNE 5 563 asylsaker, 2303 klagesaker, og 3254 anmodninger om omgjøring. Omgjøringsanmodninger utgjorde 58,5 % av alle realitetsbehandlede asylsaker i UNE i denne perioden. 

Av realitetsbehandlede klagesaker i perioden omgjorde UNE 10,6 % av UDIs avslagsvedtak til gunst for parten. Av disse fikk 49,5 % flyktningstatus etter loven § 28 (1) a), mens 45,5 % fikk opphold på humanitært grunnlag. Tatt i betraktning andelen innvilgede søknader fra UDI i perioden, er dette ikke en beskjeden andel omgjøringer. 

UNE omgjorde i denne perioden 19,4 % av egne tidligere vedtak til gunst for parten etter anmodning om omgjøring. I ca 26% av de omgjorte vedtakene ble det gitt flyktningstatus etter § 28 (1) a). Mange av disse sakene ble omgjort fordi flyktningen hadde utøvd politisk eller annen aktivitet i Norge etter ankomst, som nå utløste rett til vern mot retur. Videre ble det innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i ca. 43 % av de omgjorte sakene, ofte på grunn av hensynet til barn eller helseanførsler. 

På denne bakgrunn mener vi at det ikke er grunnlag for å si at Norge har den strengeste asylpolitikken eller praksisen i Europa. 

Endrede forhold

Så er det den andre myten, nemlig at UNE gjør så mange feil i sine vurderinger. Til støtte for dette vises det blant annet til at UNE omgjør så mange av sine egne vedtak. Og det er jo isolert sett riktig hvis vi ser på statistikken; i årene 2018-2021 omgjorde UNE tidligere vedtak etter omgjøring i mange saker. Men man nesten stille spørsmålet: hvorfor omgjør UNE en del av sine egne vedtak? 

Selvfølgelig kan også vi gjøre feil, så ja – i antallet omgjorte saker kan det være tilfeller der tidligere vedtak er omgjort fordi vi mener det tidligere er lagt til grunn uriktig faktum eller er gjort feil i rettsanvendelsen. Dette utgjør likevel en minimal del av de saker der UNE omgjør sine tidligere vedtak. 

Det store flertallet av sakene der UNE endrer sitt tidligere vedtak i en asylsak skyldes det endrede forhold enten i partens personlige situasjon eller i partens hjemland. Dette kan ha betydning for spørsmålet om parten - til tross for tidligere avslag i saken - likevel skal eller bør få en oppholdstillatelse i Norge. 

UNE treffer forvaltningsvedtak, ikke dommer. Det er ikke rettskraftvirkninger knyttet til våre avgjørelser og det er da fritt for enhver å anmode om at UNE ser på saken på nytt så mange ganger man vil og uansett hvor mange år som har gått siden vedtaket ble truffet. Asylsøkere som ikke har fulgt pålegget om å reise ut frivillig etter endelig avslag, er hovedgruppen bak slike anmodninger. 

Utlendingsforvaltningen skal i saker om beskyttelse foreta en fremtidsrettet vurdering av om utlendingen risikerer forfølgelse eller andre overgrep ved retur til hjemlandet. Vi er menneskerettslig forpliktet til å sikre at vedkommende ikke returnerer til forfølgelse, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling. Dette ansvaret har vi fortløpende så lenge utlendingen er i Norge. 

UDI og UNE baserer seg på et omfattende kildemateriale når vi foretar våre vurderinger i saken, men det betyr ikke at ting i hjemlandet ikke kan utvikle seg på en annen måte enn man forutså. 

En særlig gruppe omgjøringsanmodninger gjelder såkalt «sur place-virksomhet», dvs. at man i Norge bedriver f.eks. politisk eller religiøs aktivitet som kan utsette deg for en fare for forfølgelse i ditt hjemland. I noen saker vil aktiviteten øke med hvert avslag på omgjøringsanmodninger, inntil parten er så profilert at det er reell risiko for overgrep ved retur. Da har UNE en menneskerettslig forpliktelse til å innvilge opphold, men dette kan neppe tas til inntekt for at de tidligere vedtakene var uriktige.

Vi kan heller ikke se at det er grunn til å si at et tidligere vedtak var «feil» hvis vi omgjør fordi forholdene har endret seg i hjemlandet, f.eks. etter et statskupp. Et tidligere vedtak var heller ikke feil når en familie blir værende i Norge etter avslag slik at barna får en oppholdstid som tilsier at de faller inn under regelverket for «lengeværende barn», eller når utlendingen etter avslag får påvist en livstruende sykdom. 

Snarere tvert imot – at UNE omgjør tidligere vedtak i slike tilfeller er vel heller et eksempel på at systemet i det store og hele fungerer. Vi tar i betraktning endrede forhold som kan tilsi at utlendingen nå likevel kan være vernet mot retur eller som tilsier at retur av andre grunner er utilrådelig. Det siste kan for eksempel være av hensyn til barn eller utlendingens personlige situasjon. UNE endrer vedtaket til gunst for parten når saken nå tilsier det. 

Domstolene

Heller ikke tallene på rettskraftige avgjørelse i domstolene kan underbygge en påstand om at UNE gjør så mye feil. Domstolene behandler kun en svært liten andel av alle de beskyttelsessaker som forvaltningen behandler. I 2021 behandlet UNE totalt 960 saker om beskyttelse. Av alle rettskraftige dommer i sak om beskyttelse i 2021, 35 dommer, fikk UNE medhold i 23 saker, en medholdsprosent på 65,7 %. UNE fikk medhold i fire av fem dommer avsagt av Høyesterett i 2021. To av sakene gjaldt beskyttelse, og i begge saker mente Høyesterett at UNEs vedtak var gyldig. Det er i denne sammenhengen viktig å huske at UNE, og vi som nemndledere, ikke har noen personlig tilknytning til sakene.

Grunnen til at UNE anker en dom er i mange saker et behov for rettslig avklaring, særlig fra Høyesterett. At domstolene i noen saker kan ha et annet syn enn UNE ligger i sakens natur. Jurister kan ha ulike syn i rettslige spørsmål eller vurdere faktum eller skjønn på ulik måte. Som kjent blir ikke alle dommer i tingretten opprettholdt av lagmannsretten etter anke. Og det hender at Høyesterett har et annet syn på saken enn tingrett og lagmannsrett har hatt under forutgående rettsbehandling. 

UNE har i sin saksbehandling det utvetydige krav at de som har behov for beskyttelse skal få det og at ingen skal returneres til forfølgelse. Dette gjennomsyrer alt vi gjør, og tvil om troverdighet eller risiko kommer klageren til gode. At forholdene i en sak kan endre seg er utenfor vår kontroll, og ikke en bekreftelse på at vi har tatt feil.