Ytringsfrihet og arbeidstakers lojalitetsplikt

Av advokat Andreas Holmsen-Ringstad og advokat Ragnhild Bø Raugland, Norges Juristforbund

Vi vil i denne artikkelen se nærmere på hvor grensene går mellom frie ytringer og begrensninger som følge av lojalitetsplikten.  Vi har valgt ut to særskilte tema, med 1) ytringsfrihet for offentlig ansatte og 2) arbeidstakers politiske ytringer på Facebook.

Ytringsfrihet og lojalitetsplikt – rettslig forankring

Ytringsfriheten er en grunnleggende menneskerettighet, nedfelt i Grunnloven § 100. Retten til å kunne ytre seg fritt er også beskyttet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 10 og i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19. Kjernen i ytringsfriheten er å verne ytringer i det offentlige ordskiftet, for å sikre en bred samfunnsdebatt. I utgangspunktet gjelder ytringsfriheten uavhengig av hva den enkelte ytrer seg om, tid, form og medium.

Arbeidstakeres ytringsfrihet er ikke særskilt regulert i Grunnloven eller de nevnte konvensjoner. Det rettslige utgangspunktet er at arbeidstakere har det samme vernet som enhver annen borger. Rollen som arbeidstaker medfører likevel visse særlige begrensninger i egen ytringsfrihet. Lojalitetsplikten i arbeidsforhold kan sette grenser for den ansattes rett til å ytre seg i det offentlige rom. Det gjelder for ansatte både i privat og offentlig sektor.

Et ansettelsesforhold er et gjensidig kontraktsforhold som oppstiller ulike rettigheter og plikter for arbeidsgiver og arbeidstaker. Arbeidstaker stiller sin arbeidskraft og kompetanse til arbeidsgivers disposisjon, mens arbeidskontrakten pålegger arbeidsgiver å betale lønn og andre sosiale goder. For begge parter er gjensidig tillit et vesentlig element. Etter lojalitetsplikten må partene innen visse grenser opptre lojalt og ikke handle i strid med, eller skade, hverandres interesser. Det rettslige grunnlaget er uttalelser fra Sivilombudet, rettspraksis, ulovfestet rett og teori. I Rt-1990-607 ble det blant annet uttalt:

«Det må legges til grunn at det foreligger en alminnelig og ulovfestet lojalitets- og troskapsplikt i ansettelsesforhold».

I forarbeidene til Grunnloven er det trukket frem at det i avveiningen mellom ytringsfriheten og lojalitetsplikten må tas hensyn til at ytringsfriheten er en menneskerett, beskyttet av Grunnloven, EMK og SP, mens lojalitetsplikten er et ulovfestet prinsipp, og derfor ikke har samme grunnleggende status. Dette betyr at det er eventuelle begrensninger i ytringsfriheten som må begrunnes. Begrunnelsen må være relevant og tilstrekkelig i den enkelte sak, og begrensingene må være forholds­messige.

Særskilt lojalitetsplikt for offentlig ansatte?  

Med utgangspunkt i lojalitetsplikten i arbeidsforhold, er spørsmålet om grensene for lojaliteten er strengere for offentlig ansatte enn for ansatte i privat sektor. I etiske retningslinjer for ansatte i statlig sektor, fremgår følgende i pkt. 3.3:

«Statsansatte, så vel som alle andre, har en grunnleggende rett til å ytre seg kritisk om statens virksomhet og alle andre forhold.»

Lojalitetsplikten er regulert i retnings­linjenes pkt. 2.1:

«Statsansatte plikter å følge de rettslige reglene og etiske retningslinjene som gjelder for virksomheten, samt å etterkomme pålegg fra overordnede. Lydig­hets­plikten medfører ikke noen plikt til å følge pålegg om å gjøre noe ulovlig eller uetisk.»

Det er utfyllende kommentarer til retningslinjene.  I kommunal sektor anbefaler KS at det etableres etiske retningslinjer lokalt i den enkelte kommune, hvor ett av punktene omhandler ytringsfrihet for de ansatte. 

Sivilombudet har hatt flere saker om grensegangen mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikt for offentlig ansatte. En av de første sakene, og den som kanskje har fått mest medieoppmerksomhet, er «SFO-assistenten» som var ansatt i Oslo kommune. Han fikk en tjenestepåtale/advarsel for å ha uttalt seg til media om forholdene på SFO/Aktivitetsskolen. Han uttalte blant annet til en journalist at det ikke var noen kontroll med inn- og utsjekking av barna på SFO, at det var 80 barn i gymsalen uten tilsyn med høy musikk, at det var stort gjennomtrekk av ansatte, at de ansatte fikk dårlig eller ingen opplæring og at en base var stengt fordi forholdene for barna var uholdbare med trange og dårlige garderobeforhold.

Etter å ha vurdert saken, kom Sivilombudet til at tjenestepåtalen i den aktuelle saken var en uforholdsmessig reaksjon, og at den burde frafalles. I sin gjennomgang understreket ombudsmannen «at det må være vidt spillerom for de ansatte til å gi uttrykk for sine personlige meninger om forholdene på sin arbeidsplass og viste i denne forbindelse til Arbeids­livsutvalgets utreding (NOU 2004:5) og til endringer i Grunnlovens § 100. Han viste også til sin uttalelse i saken 30. september 2003 der det ble understreket at «ordensstraff bør brukes unntaksvis og bare når det klart er påkrevet og grunnlaget for det er uomstridt og åpenbart.» Ombuds­mannen oppfordret videre Oslo kommune til å «arbeide aktivt for å styrke forståelsen for den betydning det har at en offentlig ansatt gis aksept, handlingsrom og toleranse for åpenhet og vid ytringsfrihet. Den lojalitet som kreves av de offentlig tilsatte, skal ikke bare være bygget på hensyn til ledelsen av den virksomhet tjenestemannen arbeider i, men fremfor alt skal lojaliteten være rettet mot, og være forankret, i den befolkningen kommunen skal arbeide for.»

Særlig dette siste er viktig å merke seg, da ytringene må leses ut ifra samfunnets behov. Som institusjon har SFO/AKS har et viktig samfunnsoppdrag, og faktum i saken vil være av allmenn interesse. Sivilombudet har fulgt opp saken i flere avgjørelser, blant annet SOM 2014/379, 2017/3278, 2018/4777 (se nærmere gjennomgang nedenfor) og 2021/742. Som det fremgår av ombudets uttalelser, vil det i utgangspunktet «bare være ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgivers interesser på en utilbørlig måte, som må ansees som illojale. Det må foreligge en åpenbar risiko for skade på arbeidsgivers legetime og saklige interesser. At en ytring skaper debatt eller er ubehagelig for arbeidsgiver, er ikke tilstrekkelig.» Jf. SOM-2014/379. Relevant i vurderingen er om det kommer tydelig frem av handlingen at arbeidstakeren uttaler seg på egne vegne. Videre er stillingens karakter av betydning. Det må antas å være en strengere vurdering for en som innehar en sentral lederstilling, med nærhet til øverste ledelse/politisk ledelse. Det å få rettet kritisk søkelys på virksomheten, ligger innenfor ytringsfriheten, selv om dette er uønsket eller uheldig for arbeidsgiver.

Domstolene har også behandlet saker om når en arbeidsgiver kan sanksjonere ovenfor en ansatt for offentlige ytringer, jf. blant annet LB-2017-35146. Her var spørsmålet om det var adgang til å avskjedige en polititjenestemann på grunn av hans ytringer på Facebook. Retten mente at relevante momenter i en vurdering vil være ytringens innhold, ytringens form, faren for identifikasjon, forholdet til den ansattes funksjon og formålet med ytringen. Dersom ytringen har en slik form at den fremstår som et saklig innlegg i en pågående debatt, skal det mer til for å anse den som illojal. For det motsatte tilfelle, der ytringen primært er preget av personlige følelser og ren synsing, eller fremstår som usaklig, respektløs og harselerende, uten å bidra til en opplyst debatt, mener retten forholdet bør vurderes strengere. I den aktuelle saken ble det videre vist til at en ansatt i politiet må vise varsomhet med hvordan man omtaler grupper og enkeltpersoner.

Politiske ytringer på Facebook

Den 26. september 2006 åpnet Harvard-studenten Mark Zuckerberg opp Facebook som et kommunikasjonsforum for alle over 13 år med gyldig e-postadresse. Resten er historie. Inntoget til sosiale medier som Facebook har hatt en enorm påvirkningskraft verden over. På Facebook har alle mulighet til å gi uttrykk for det de mener og har lyst til å si noe om. For politiske ytringer på Facebook vil ytringsfriheten og lojalitetsplikten kunne komme i konflikt med hverandre.

Sosiale medier som Facebook byr på utfordringer for arbeidsgivere. Særlig når arbeidstakere fremmer kontroversielle politiske ytringer på sin private konto utenom arbeidstid. Fritiden, og hva arbeidstaker benytter denne til, skal arbeidsgiver som utgangspunkt ikke ha noe styring over. Dette slo Høyesterett fast så langt tilbake som i 1959 (Rt-1959-900):

«(…) den enkelte arbeidstager i alminnelighet har full rådighet over sin fritid (…)»

Grunnloven § 100 tredje ledd gir et særskilt vern for politiske ytringer. I St.meld.nr.26 (2003-2004) side 22 fremholder Justisdepartementet at selv politiske ytringer som kan oppfattes som ærekrenkende eller rasediskriminerende, faller inn under ytringsfrihetens kjerneområde, slik at det i utgangspunktet vil være meget begrenset adgang til å forby slike ytringer. Med politiske ytringer mener departementet ikke bare ytringer som angår det politiske felt i snever forstand, men ytringer som gjelder alle spørsmål av politisk, samfunnsmessig, moralsk og kulturell art. At politiske ytringer har et særskilt vern er lagt til grunn i rettspraksis, jf. Rt-1997-1821,-samtidig som det ble presisert at det heller ikke for slike ytringer gjelder en uinnskrenket ytringsfrihet

Særtrekk ved vurderingen av politiske ytringer på Facebook

Som tidligere omtalt har Sivil­ombudet i flere saker uttalt at arbeidsgiver som utgangspunkt ikke har adgang til å reagere på ansattes ytringer, med mindre det foreligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser. Dette omfatter politiske ytringer fra ansatte på Facebook. Vurderings­momentene, som listet opp i LB-2017-35146, blir de samme. Det er likevel noen særtrekk som vil være av betydning for vurderingen.

Ytringens skadepotensiale vil avhenge av blant annet spredningsfare og identifikasjonsfare. På Face­book, særlig hvis vedkommende har en åpen profil, vil spredningsfaren være høy. Ytringene vil være tilgjengelige for et stort antall personer, som igjen kan dele informasjonen videre. Med identifikasjonsfare siktes det til faren for forveksling mellom arbeidstakerens private meninger og arbeidsgivers standpunkter. På sosiale medier vil det som oftest kunne være en forholdsvis høy fare for forveksling, siden det er en ytring som er gjort offentlig tilgjengelig for alle som har en Facebook-konto. Dette gjør seg særlig gjeldende dersom den politiske ytringen kan knyttes til arbeidsplassen på en eller annen måte.

Formålet med ytringen kan ha selvstendig betydning for vurderingen. Dersom formålet er å bidra til samfunnsdebatten, skal det mye til for at ytringene ikke er beskyttet av ytringsfriheten. Dersom formålet er å skade arbeidsgivers interesser, vil det trekke i motsatt retning. For politiske ytringer på Facebook kan det være vanskelig å vurdere hva som er det reelle formålet bak ytringen. Formålet kan også være å få oppmerksomhet rundt egen person. Det i seg selv taler ikke for at det må gjøres en begrensning i ytringsfriheten, såfremt det ikke går på bekostning av arbeidsgivers legitime og saklige interesser.

Videre vil politiske ytringer som fremsettes i en nøktern og saklig form, som den klare hovedregel alltid være beskyttet av ytringsfriheten, selv om ytringene i seg selv er kontroversielle og er fremmet på Facebook. Det er først og fremst upassende, støtende, krenkende og usaklige ytringer som vil kunne falle utenfor. Dersom ytringene medfører brudd på taushetsplikt, enten den følger av lov eller avtale, vil det tale for at ytringene ikke er beskyttet av ytringsfriheten.