Regelverk for en ny tid

Av: Astrid Solhaug, Jens Andresen Osberg og Rozemarijn van der Hilst-Ytreland, Nasjonalt ressurssenter for deling av data, Digitaliseringsdirektoratet. Hilst-Ytreland er også medlem av Tech Forum i Juristforbundet.

Hva har digitalisering med regelverk å gjøre?

Digitalisering bidrar til at vi når mål­ene om en effektiv, brukerorientert og rettssikker offentlig forvaltning, og realiserer viktige samfunnsgevinster. Saksbehandling kan bli raskere, informasjonsinnhenting mer effektiv og analyser og beslutningsgrunnlag bedre. God bruk av digitale verktøy kan bidra til økt tillit og transparens, likebehandling og rettssikkerhet.

For å hente ut disse gevinstene må regelverket legge til rette for digitalisering, noe som per i dag ikke alltid er tilfellet. Det ønsker vi å gjøre noe med.

Hva er digitaliseringsvennlig regelverk?

Når vi sier at regelverk bør være digitaliseringsvennlig mener vi at regelverket bør gjøre det enklere å digitalisere prosessene og tjenestene som følger av regelverket.

Konseptet digitaliseringsvennlig regelverk omfatter både innhold og prosess. Det er gode grunner til at regelverksutviklingen ikke skal gå like raskt som teknologiutviklingen. Men når verden rundt oss endrer seg raskt, trenger vi både en smidigere regelverksutvikling og regelverk som er fleksibelt nok til å stå seg over tid. Vi trenger hjemler som tillater at vi jobber og samarbeider på nye måter og ikke binder oss til gårsdagens teknologi og løsninger.

Eksempel:

En rekke lover krever fortsatt at noe skjer ‘skriftlig’, for eksempel en oppsigelse jf. arbeidsmiljøloven §15-4. Selv om det uten tvil er nødvendig å kunne dokumentere en oppsigelse, er det neppe nødvendig at dette skjer på papir. Hensynet til notoritet kan også ivaretas av digitale løsninger. I noe særlovgivning er dette kravet allerede modernisert. I forsikringsvirksomhetslovens § 6-5 er det tilføyd: «Kravet om skriftlighet er ikke til hinder for at oppsigelse kan oversendes elektronisk, dersom det er benyttet en betryg­gende metode som autentiserer av­sender og sikrer meldingens innhold.»

Digitaliseringsvennlig eller automatiseringsvennlig?

På flere områder i samfunnet gir automatisering store gevinster. Hel- eller delvis automatisering av rettsanvendelse kan gi mer effektive prosesser og sikre likebehandling og forutsigbarhet.

Automatiseringsvennlig regelverk legger til rette for at regelverket kan gjøres til instruksjoner som kan brukes i et dataprogram, slik at rettsanvendelsen kan automatiseres.

På flere rettsområder er det ikke ønskelig med automatisert rettsanvendelse. For eksempel der det er behov for skjønnsmessige vurderinger. Den som utvikler regelverket må gjøre en avveining av verdien av automatiseringsvennlighet mot det en taper på et slikt regelverk.

Er det ikke ønskelig å helautomatisere rettsanvendelsen, kan delvis automatisering være et godt alternativ. Da er det mulig å oppnå flere av fordelene fra automatisering, samtidig som nødvendig fleksibilitet bevares.

Regelverk som ikke egner seg for automatisering kan fortsatt være digitaliseringsvennlig, for eksempel ved å legge til rette for samarbeid, deling av data og bruk av nye digitale verktøy.

Veileder viser hvordan

Men hvordan lager man digitaliseringsvennlig regelverk? Er en presisering i særlovgiving som i eksempelet over den beste måte å løse dette på? Og når bør regelverk være automati­seringsvennlig?

Det er mange hensyn å ivareta i regelverksutvikling. Lovteknikkheftet og utredningsinstruksen er viktige verktøy for å hjelpe de som utformer regelverket å foreta nødvendige vurderinger.  For å gjøre arbeidet med digitalisering enklere, er disse nå supplert med en veileder for digitaliseringsvennlig regelverk.

Å lage digitaliseringsvennlig regelverk

I veilederen gir vi syv anbefalinger for hvordan man kan lage digitaliseringsvennlig regelverk.

Først og fremst må regelverksutviklingen være et samarbeid, både tverrfaglig og mellom forvaltningsnivåer. Man må jobbe sammen fra starten av, ikke som i en stafett fra departement til underliggende virksomhet, eller fra jurist til teknolog når regelverket er nær vedtatt. Vi opererer i en såpass kompleks virkelighet at ingen faggruppe alene sitter på den nødvendige kompetansen til å regulere et område. Samarbeid kan gjøre både utvikling og implementering av regelverket raskere.

Videre må man involvere brukerne, enten de er forvaltningen selv, innbyggere, næringsliv eller organisasjoner. I tråd med utredningsinstruksene er det viktig også for digitalisering å konsultere dem som kan se de praktiske konsekvensene av regelverket.

Deling og gjenbruk av data er helt sentralt for at offentlig sektor skal kunne levere sammenhengende tjenester, og for at forskere og næringsliv skal kunne hente ut verdien av offentlige data. Deling av data krever imidlertid hjemler. Man bør dele når man kan, skjerme når man må.

Et regelverk som er fleksibelt nok til å stå seg over tid tross teknologiske fremskritt, bør som hovedregel unngå detaljstyring. Mens overordnede prinsipper for hva som skal oppnås med regelverket kan ligge i loven, bør detaljregulering av prosesser og verktøy, som hovedregel, legges til forskrift som er enklere å endre.

Klart språk er viktig også for digitalisering og automatisering. I tillegg til å følge Språkrådets veileder Godt språk i regelverk, bør man unngå at samme term eller legaldefinisjon brukes med ulik betydning i ulikt regelverk. Felles begrepsbruk er en forutsetning for deling av data.   

Teknologien endrer seg raskt. Derfor bør regelverket være teknologinøytralt. På den måten unngår man at regelverket går ut på dato for raskt. Fremtidsrettede lover gir både forutsigbarhet og fleksibilitet. 

Sist, men ikke minst, må man se sammenhenger på tvers. Fragmentert sektorlovgivning er et av hindrene mot sammenhengende tjenester. Like hensyn bør reguleres likt på tvers av regelverk, med mindre sterke grunner taler for særbehandling. I tillegg bør man undersøke hvem virksomheter som reguleres har behov for å samarbeide med, og legge juridisk til rette for nødvendig deling av informasjon.

Å lage regelverk for automatisering

Å lage regelverk som egner seg for automatisering krever særlige tilpasninger.

Reglene bør være detaljerte. Alle spørsmål regelverksutvikleren ikke tar stilling til, må rettsanvenderne ta stilling til når regelverket skal gjøres til programkode. Begrepet «samboer» er vanskelig å gjøre til programkode hvis det ikke er nærmere definert. Det blir lettere om det i regelverket eksempelvis defineres som «to eller flere mennesker over 18 år som har bodd sammen i minimum 2 år fra det tidspunkt hvor felles hovedbosted for første gang ble registrert i folkeregisteret». Detaljreglene kan gjerne fremgå av forskrift. 

Bruk av skjønn bør unngås. Det kan være vanskelig, eller umulig, å gjøre til programkode. Datamaskiner må programmeres på forhånd. De kan ikke ta høyde for omstendigheter ved en sak som de ikke har fått beskjed om.

Vilkår bør formuleres som logiske eller aritmetiske vurderinger der det er mulig. Vilkår som «innen rimelig tid» er krevende å gjøre til programkode. Vilkår som «ikke mer enn 10 virkedager etter første registering» er lettere å gjøre til programkode

Vurder tilgjengelige dataforekomster. For at begrepene i regelverket skal kunne gjøres til programkode, må det eksistere eller være mulig å utlede maskinlesbare dataforekomster som gir uttrykk for begrepet. Et system som skal vurdere om noen er «samboer» forutsetter at finnes dataforekomster som kan gi uttrykk for dette.

Sørg for tilstrekkelige hjemler for automatisering. Eksempelvis må det fastsettes et rettslig grunnlag for et helautomatisert system som skal behandle personopplysninger for å ta en avgjørelse, jf. personvernforordningens artikkel 22 nr. 2 bokstav b. Et eksempel er NAV-lovens § 4a andre ledd.

Politisk ønsket verktøy

Veilederen for digitaliseringsvennlig regelverk er et tiltak i Digitali­seringsstrategien 2019 – 2025 fra regjeringen og KS. Oppdraget ble gitt Nasjonalt ressurssenter for deling av data i Digitaliseringsdirektoratet, som jobber i skjæringspunktet mellom juss, teknologi, forretning og forvaltning. Vi har hatt bred dialog med offentlig sektor, akademia og privat sektor, for å sikre at viktige hensyn er fanget opp og at veilederen er relevant. Veilederen er tilgjengelig på Digdir.no og skal videreutvikles over tid. Vi håper den vil være et nyttig verktøy for de av dere som jobber med regelverksutvikling.

Pro tip:

Jobber du ikke selv med å utvikle nye lover og forskrifter? Veilederen kan også være et nyttig verktøy hvis du skal vurdere forslag til regelverk som er på høring. Sjekk lovutkastet mot anbefalingene i veilederen, så kan også du bidra til mer digitaliseringsvennlig regelverk!