Taushets­plikt i varslings­saker

Juristforbundets medlemmer blir med jevne mellomrom involvert i varslingssaker, både som varsler, omvarslet, leder og som tillitsvalgt/verneombud. I en varslingssak oppstår det fortløpende, rettslige problemsstillinger som må håndteres, avhengig av varselets innretning.

Gjennomgående for mange av disse problemstillingene, er at de ikke er utfyllende, rettslig regulert, samtidig som grunnleggende prinsipper og interesser kommer i konflikt med hverandre. Vi må derfor tilnærme oss kjernen i disse ved å bruke andre rettskilder og metoder, samt ulovfestet rett. Spørsmålet om taushetsplikt i varslingssaker er en slik problemstilling.

Arbeidsmiljølovens regler om varsling

Varslingsreglene er regulert i arbeidsmiljølovens kap. 2A. Bestemmelsene ble revidert og styrket ved lovendring i januar 2020. Formålet var blant annet å klargjøre hva som er kritikkverdige forhold som det kan varsles om, og fremgangsmåten ved varsling. Videre ble arbeidsgivers aktivitetsplikt presisert ved lovendringene, samt at forbudet mot gjengjeldelse ble klargjort og styrket. Det samme gjelder krav på erstatning og oppreisning ved brudd på reglene. Videre ble det gitt pålegg om varslingsrutiner også i mindre virksomheter.

Kapittel 2A har avslutningsvis en bestemmelse om «Taushetsplikt ved ekstern varsling til offentlig virksomhet.» I første punkt fastsettes følgende:

«Når tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter mottar et eksternt varsel om kritikkverdige forhold, plikter enhver som utfører arbeide eller tjeneste for mottakerorganet, å hindre at andre får kjennskap til arbeidstaker navn eller andre identifiserende opplysninger om arbeidstaker.»

Av bestemmelsen 2. ledd går det frem at taushetsplikten også gjelder overfor sakens parter og deres representanter. Forvaltningslovens §§ 13-13e gjelder ellers tilsvarende. Her fastsettes at «Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får tilgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om (…) noens personlige forhold».

Begrepet «noen personlige forhold» er ikke endelig definert, og det kan by på tvil om opplysningene er undergitt taushetsplikt eller ikke. Med henvisning til personvernlovgivningen er det gode grunner for å være særskilt bevisst på taushet om noens personlige forhold, og da i utvidet forstand.

Bestemmelsen om taushetsplikt i § 2A-7 er begrenset til varsling til offentlig myndigheter. I høringsrunden i 2016 ble det påpekt at samme regel bør gjelde for varslingssaker generelt, uten at dette er videre drøftet i forarbeidene fra 2016/2017:

«Departementet mener at hensynet til varslere og potensielle varslere tilsier at reglene om taushetsplikt i varslingssaker bør være like og tilgjengelige for dem det gjelder og at også kritikkverdige forhold som ikke nødvendigvis er lovbrudd bør omfattes. Likelydende regelverk for alle offentlige myndigheter som mottar henvendelser som kan karakteriseres som ekstern varsling, vil sikre forutberegnelighet for varslere, ved at de får den samme identitetsbeskyttelsen uavhengig av hvilke kritikkverdige forhold de varsler om og til hvilken myndighet.

Bestemmelsen regulerer ikke krav om taushetsplikt for arbeidsgivere og vil derfor ikke gjelde ved intern varsling i en offentlig virksomhet, eksempelvis dersom en ansatt i en tilsynsetat varsler om kritikkverdige forhold i etaten til sin egen arbeidsgiver….Taushetsplikten gjelder overfor sakens parter og deres representanter og går dermed foran reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven § 18..»

Som rådgivere i varslingssaker mener Juristforbundet at de samme hensynene for konfidensialitet bør gjelde også i andre varslingssaker, uavhengig av hvor varselet sendes. Dette samsvarer også med andre rettsregler, som for eksempel reglene om taushetsplikt og personvernlovgivningen.

Utover aml. § 2A-7 finnes det ikke en generell lovhjemmel som regulerer taushetsplikt i varslingssaker. En må derfor vurdere andre rettslige hensyn, som lojalitetsplikt, personvernhensyn, prinsipper om et fullt forsvarlig arbeidsmiljø og saklighetshensyn, og tilpasse disse til varslingssaker. Hvilke forhold som typisk vil være konfidensielle, er varslerens identitet, varselets innhold, hvem som er omvarslet og virksomhetsrelaterte forhold.

Disse opplysningene skal behandles fortrolig av alle involverte parter i saken, og ikke gjøres tilgjengelig uten partenes samtykke. Hensynene bak reglene er å avgrense skadeomfanget av varselet. Dette gjelder blant annet faren for gjengjeldelse ovenfor varsler, plikten til å ivareta arbeidsmiljøet, virksomhetens omdømme og skadevirkninger for omvarslede. Opplysninger om varslingssaken må heller ikke fremstilles slik at det er mulig å identifisere vedkommende, ved for eksempel å omtale varsleren som en juridisk saksbehandler på kommunens barnevernskontor.

Konfidensialitet blir særskilt utfordrende dersom varselet er sendt til media eller at det har blitt offentligjort på annen måte. Det ligger da et ansvar for alle involverte å begrense skadeomfanget, for eksempel ved at en ikke tar initiativ til, eller åpner for, en offentlig debatt hvor personvern og taushet ikke ivaretas. Ytterligere en utfordring får en dersom varselet gjelder en offentlig virksomhet, hvor hensynet til allmennhetens interesser står sterkere. Selv i disse tilfellene er det viktig at fremstillingen ivaretar taushetsplikten. Dette er blant annet omtalt i en sak for Sivilombudsmannen, SOM-2011-2414.

Saksbehandlingsrutiner i varslingssaker

I varslingssaker er det sentralt å få klarhet i alle relevante opplysninger for å få gjennomført en god og grundig saksbehandling av varselets innhold. Arbeidsmiljøloven gir pålegg om rutiner for hvordan et varsel skal behandles i virksomheter med mer enn fem ansatte. Hvordan rutinene skal utformes og hva de skal inneholde, er det gitt råd om på Arbeidstilsynets informasjonssider. Når det gjelder konfidensialitet og taushetsplikt skriver tilsynet følgende:  

«Hvilke saksbehandlingsprinsipper skal arbeidsgiver ta hensyn til ved behandlingen av et varsel (for eksempel konfidensialitet, habilitet og kontradiksjon)?»

For å kartlegge faktum i varslingssaker, benyttes gjerne en metode med intervjuer av de involverte, ved å kalle inn alle berørte til kartleggingssamtaler («faktaundersøkelse»).

Uavhengig av hvilke metoder som benyttes, bør det være en generell påminnelse om at alle som blir trukket inn i saken, må være bevisst på taushetsplikten, med pålegg om ikke å snakke om forholdet i andre sammenhenger. Dette gjøres normalt ved at det signeres en taushetserklæring.

Opplysninger i saken vil imidlertid kunne bringes videre til de direkte berørte, som for eksempel omvarslede. Den eller de skal da gis muligheter for å gi sin versjon, i tråd med reglene om kontradiksjon. Undersøkelsene/intervjuene sammenfattes normalt i en rapport. Denne skal normalt ikke være offentlig tilgjengelig. De som er direkte berørt av rapportens konklusjoner skal informeres om disse. Det er ikke slik at de som har blitt intervjuet eller bidratt med innspill til rapporten, har rett til innsyn, utover opplysninger som kan indentifiseres med vedkommende.

Rapporten bør behandles av overordnet organ, som et styre eller lignende. Styremedlemmene har taushetsplikt om rapportens innhold. Den skal ikke gis til media eller andre organ. 

Øvrige forhold

Som nevnt over, er ikke de faktiske forholdene rundt taushet og konfidensialitet i varslingssaker utfyllende regulert i loven eller varslingsrutinene. Man blir derfor henvist til andre rettskilder som uttalelser fra Sivilombudsmannen, rettspraksis, forvaltningspraksis, teori og ikke minst, reelle hensyn.

Dersom det har blitt begått et brudd på reglene om konfidensialitet, er det vanskelig å få rettet opp dette. Den som har gjort feilen bør beklage i de samme fora som der hvor opplysningene har lekket. Dersom arbeidstaker har blitt utsatt for ulovlig gjengjeldelse som følge av feilen, kan det kreves erstatning og oppreisning, jf. aml. § 2A-5.

Avslutningsvis

Oppsummert mener vi det må være en høy grad av bevissthet og profesjonalitet ved behandling av varslingssaker. Følelsesmessige reaksjoner og personlige meninger må tre tilbake for en forsvarlig saksbehandling. Dette gjelder i alle sektorer.

Etter vårt syn bør det i varslingssaker være et bærende prinsipp at hensynet til fortrolighet for varsler, omvarslede og virksomheten som sådan, bør veie tyngre enn hensynet til meroffentlighet og allmennhetens interesser.

Dette bør også gjelde varslingssaker i offentlig virksomheter, hvor hensynet til allmennhetens interesser i utgangspunktet står sterkt.