Menneskerettigheter i blindsonen

Av: Kirsten Kolstad Kvalø og Gro Nystuen, Norges institusjon for menneskerettigheter

Menneskerettighetene angår alle mennesker i Norge, på ulikt vis og i ulike livsfaser, og har betydning for problemstillinger som oppstår i mange sammenhenger. Et vedtak om brukerstyrt personlig assistanse, de bygningsmessige vurderingene ved planlegging av nytt fengsel, en ny lov om motorferdsel, eller de overordnede prioriteringene for hvilke saker politiet skal etterforske, er eksempler på saker som kan kreve menneskerettslige vurderinger.

Norge har et svært godt apparat for utredninger, med Utredningsinstruksen, høringsinstituttet, utstrakt bruk av eksperter i offentlige utredninger, og dyktige fagfolk i forvaltningen. Likevel utredes ikke alltid forholdet til menneskerettighetene godt nok. Derfor har Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) i en årrekke krevd at det må fremgå tydelig av Utredningsinstruksen at menneskerettighetene må vurderes i saker som krever det.

NIM svarer hvert år på om lag 50 offentlige høringer fra regjeringen. Vi har over tid sett stor variasjon i hvor grundig forholdene til menneskerettighetene er vurdert i saker som sendes på høring.

Forslag uten menneskerettighetsvurderinger

Av og til ser vi eksempler på at forholdet til menneskerettighetene ikke er drøftet overhodet i saker der det er grunnlag for det. Ett eksempel er regjeringens forslag til endringer i offentleglova fra 2023, som foreslo at journalinnføringer som gjelder organinterne dokumenter, kan unntas fra offentlighet. I vårt høringssvar pekte vi på at dette forslaget har betydning for ytringsfriheten, særlig det som kalles informasjonskrav – retten til å skaffe seg informasjon. Denne rettigheten er beskyttet av både Grunnloven og EMK. Dette aspektet var ikke adressert i regjeringens høringsnotat. Forslaget ble imidlertid lagt bort etter massiv motstand i høringsrunden. Justis- og beredskapsminister Emilie Enger Mehl uttalte at regjeringen satte pris på det store engasjementet, og at det er viktig å hegne om demokratiet og gjennomsiktighet i forvaltningen. Saken illustrerer på en god måte viktigheten av høringsinstituttet for et opplyst beslutningsgrunnlag, og er slik sett en gladsak, selv om det opprinnelige forslaget burde vært mer eksplisitt i omtalen av forholdet til menneskerettighetene.

Et annet eksempel er et lovforslag fra Helse- og omsorgsdepartementet fra 2021 om å la Mattilsynet ta seg inn i private hjem, og lete etter og ta prøver av mat dersom det er nødvendig for å forebygge eller oppklare utbrudd av alvorlig sykdom som skyldes næringsmidler. Ifølge høringsnotatet skulle Mattilsynet i slike tilfeller få ta seg inn i private hjem uten samtykke, uten forvarsel, og uten beslutning fra domstol eller annet uavhengig organ. Forholdet til Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, som beskytter retten til privatliv og hjem, var ikke vurdert i relasjon til dette forslaget. Saken står fortsatt til behandling i departementet.

Som et tredje eksempel kan vi vise til de mange tiltakene som ble iverksatt for å håndtere utbruddet av covid-19. Selv om kvaliteten på de menneskerettslige utredningene ble bedre utover i pandemien, var det mange tiltak som ble iverksatt uten forutgående vurderinger av menneskerettighetene. Som Høyesterett peker på i HR-2022-718 (Hyttekarantene), er ikke dette noe som i seg selv gjør vedtakene ugyldige – for domstolene har også en rolle i vurderingene – men Høyesterett viser også til at den begrunnelsen som er gitt av nasjonale myndigheter kan bli tillagt vekt i tvilstilfeller. Vi vet også fra EMDs praksis at domstolen gir statene et større handlingsrom når inngrep begrunnes grundig.

«Menneskerettslige rammer» – men ikke mer

I noen utredninger ser vi eksempler på at menneskerettighetene er redegjort for innledningsvis, der man redegjør for «menneskerettslige rammer» eller liknende, mens vi ikke finner at selve forslagene som fremmes, drøftes i lys av de aktuelle menneskerettighetene. I atter andre saker ser vi at det er redegjort for noen menneskerettslige aspekter, mens andre er utelatt.

Det er viktig å understreke at når vi i NIM etterlyser nærmere omtale av forholdet til menneskerettslige problemstillinger, betyr ikke det nødvendigvis at vi mener at det er fare for at menneskerettighetene blir krenket, eller at forslaget ikke bør fremmes. Det er tillatt å gjøre inngrep i en rekke av menneskerettighetene, så lenge vilkårene for dette er oppfylt. Staten har også stor skjønnsmargin i valg av tiltak for å fremme menneskerettighetene når vi er på området for statenes positive forpliktelser. Men det er viktig at regjeringen synliggjør sine vurderinger. Slik kan både enkeltpersoner som tiltakene rammer, og institusjoner som skal ivareta ulike interesser som berøres, vurdere om myndighetenes vurderinger av inngrep, legitime formål, forholdsmessighet, eller tiltak for å sikre menneskerettighetene er riktige.

Grundige vurderinger er en forutsetning for etterlevelse

Til syvende og sist avhenger Norges etterlevelse av menneskerettighetene av at jobben som gjøres i praksis er i tråd med menneskerettighetene. Hvert eneste vedtak, hver saksbehandlingsprosess, hvert budsjettvedtak, og den opplæringen offentlige ansatte får, er alle elementer i hvordan menneskerettighetene ivaretas. Dette gjelder både for stat og kommune.

Men all praksis starter et sted. Vi tror at menneskerettighetene i Norge samlet sett blir bedre ivaretatt om kvaliteten på menneskerettslige vurderinger fra det offentlige blir bedre. I tillegg til at vi som nevnt mener at kravet til utredning av menneskerettslige problemstillinger må fremgå av utredningsinstruksen, har vi laget en veileder til utredning av menneskerettslige vurderinger, som er tilgjengelig på NIMs hjemmesider. Vi håper den kan være et nyttig verktøy for alle som skal gjøre vurderinger av forholdet til menneskerettighetene.