«Kirkeasylsaken» – et prinsipielt spørsmål 

Av Johan Berg, nemndleder i Utlendingsnemnda 

Foranlediget av en omtalt sak en familie som har sittet over åtte år i kirkeasyl synes det riktig å reise et prinsipielt spørsmål om kompetansefordelingen i saker etter utlendingsloven. Mine kommentarer skal ikke forstås slik at jeg har noen formening om resultatet i den konkrete saken, mer om fremgangsmåten. Meningene uttrykt er mine egne, ikke UNEs. 

Tirsdag 29. november ble det kjent at i budsjettforhandlingene hadde regjeringspartiene og SV blitt enige om at kirkeasylanter som per 29. november hadde sittet i kirkeasyl i minst fem år skulle få opphold på humanitært grunnlag. 

Til NRK uttalte SVs budsjettforhandler at han har brukt mye tid på å få punktet inn i budsjettavtalen.

– Det var en enorm seier som jeg har jobbet med i flere i år. Endelig kan de få rettferdighet og slippe fri.

Til orientering har denne familien tatt utlendingsforvaltningens vedtak og beslutninger til ting- og lagmannsrett i to runder, men ikke fått medhold. Høyesterett har ikke sluppet inn anke til behandling. Hva stortingsrepresentanten har i tankene når han sier de endelig kan få «rettferdighet» fremstår mer som en indirekte kritikk av domstolene mer enn utlendingsforvaltningen. 

Jeg undres over fremgangsmåten da endringer på utlendingsfeltet hittil ikke har skjedd i budsjettforhandlingene. Det som imidlertid egentlig er tema for meg er det som nå skal skje. 

Stortinget behandlet i 2017 spørsmålet om fortsatt instruksjonsmyndighet overfor UNE. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet uttalte da de gikk mot videre instruksjonsadgang: 

«Disse medlemmer understreker at UNE skal være et selvstendig, domstollignende organ, og at utgangspunktet er at UNE skal være unntatt politisk styring. Disse medlemmer viser til at UNEs uavhengige stilling skal være en garanti for forutberegnelighet og likebehandling under skiftende regimer, særlig på områder der Norge har forpliktet seg internasjonalt.»

Også medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig folkeparti gikk mot videreføringen av regjeringens instruksjonsmyndighet: «Disse medlemmer mener at det er et grunnleggende rettsstatsprinsipp at klageorgan ikke er underlagt politisk instruksjon.»

Utlendingslovens § 76 annet ledd fikk dagens utforming ved behandlingen i 2017. Bestemmelsen lyder (min understreking): 

«Departementets alminnelige instruksjonsadgang gir ikke adgang til å instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolkning eller skjønnsutøvelse. Departementet kan instruere om prioritering av saker.»

Spørsmålet blir om det å «pakke det inn» som en forskrift gir denne adgangen likevel eller om det er en instruks uansett hva man kaller det?

Forvaltningsloven § 2 lyder (så langt det er relevant her):

I denne lov menes med:

b.         enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer;

c.         forskrift, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer

Spørsmålet om skille mellom enkeltvedtak og forskrift er behandlet i teorien av flere juridiske forfattere (mine understrekinger): 

Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltnings­rett, 5. utgave: 

Det kan som sagt tenkes at vedtaket ikke selv sier noe om hvem som er berørt. Da må vi se på om det er mulig å individualisere de personer som er berørt. Hvis det er mulig på en enkel måte, så taler det for at vedtaket bør anses å angå rettigheter og plikter til en eller flere bestemte personer. Hvis det dreier seg om en gruppe som er umulig å individualisere fordi den omfatter mange, eller fordi den er løst definert, taler det for at det er et ubestemt antall personer.

Et vesentlig moment er om vedtaket knytter sine virkninger til forhold bakover eller fremover i tid. Hvis vedtaket knytter seg til forhold bakover i tid, f.eks. til beboerne i et strøk på et bestemt tidspunkt, vil det i realiteten gjelde flere bestemte personer. […]

Woxholt: Forvaltningsloven 5. utgave

Ofte kan det være vanskelig å avgjøre om vedtaket er enkeltvedtak eller forskrift. Hvis vedtaket bare har faktisk og rettslig betydning for en helt begrenset krets av personer som uten særlige praktiske problemer kunne ha vært individualisert, kan reelle hensyn tilsi at det i realiteten må anses som et enkeltvedtak, til tross for ordlyden. Dette gjelder særlig der vedtaket er et resultat av en individuell og konkret bedømmelse av forholdene til den eller de personer det like gjerne kunne vært gitt som et enkeltvedtak overfor.

Tilsvarende synspunkt fremkommer i Lovdata ved Tarjei Bekkedal og i Rettsdata ved Jan Fridthjof Bernt.

I denne saken sendte departementet til høring et utkast til forskriftsbestemmelse der første ledd har følgende ordlyd: 

Det skal gis oppholdstillatelse etter lovens § 38 til en utlending som befinner seg i riket med endelig avslag på søknad om beskyttelse (asyl), og som har oppholdt seg sammenhengende i kirkeasyl i minst fem år til og med 29. november 2022. […]

Ifølge NRK er det kun familien på tre personer som faller inn under ordlyden. Det er med andre ord ingen utfordring å individualisere de det gjelder. Forskriften gjelder tilbake i tid og skal oppheves så snart de aktuelle sakene er behandlet. Det er vanskelig ut fra dette å trekke annen konklusjon enn at dette rent faktisk er et slags enkeltvedtak. «Et slags» fordi dette ikke er en av de situasjonen der departementet kan treffe vedtak. 

Etter mitt syn er dette åpenbart en forskrift ment å oppfylle Stortingets ønske. Men når det gjelder en avgrenset gruppe som enkelt kan individualiseres, så kan det vanskelig sees på som annet enn en instruks om et gitt resultat i en enkeltsak, noe som er i strid med loven? Det fremkommer ikke om spørsmålet er vurdert i Stortinget eller departementet.  

Jeg reiser spørsmålet om ikke departementet (og Stortinget?) her går utenfor sin kompetanse?  Skulle forskriften bli vedtatt som foreslått så oppstår det jo en interessant situasjon: Kan UNE nekte å behandle en instruks i forskrifts form i strid med loven selv når dette er ønsket av et flertall på Stortinget? Hvordan vil Stortingsflertallet se på det? 

Resultatet i den konkrete saken kan godt være at familien bør få en oppholdstillatelse siden de er lovet det, men er ikke spørsmålet om man ikke har gjort et bevisst valg ved lovens ordlyd om at resultatet i enkeltsaker er unntatt fra departementets og Stortingets instruksjonsmyndighet? For en som sitter med slike saker til daglig er spørsmålet ikke bare interessant, men høyst praktisk.