Forslag til et nytt lovstrukturutvalg

Lovstrukturutvalget og rydding i lover og forskrifter m.m.

I skrivende stund den 10.november 2022 er det 30 år sia at det regjeringsoppnevnte Lovstrukturutvalget (LSU) – oppnevnt av den andre Harlem-Brundtland-regjeringa den 8.9.1989 - leverte sin hovedutredning NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket. Utredningen var en gjennomgang av hele lovboka med vurdering av hvordan lovstrukturen bør være. Utredningen ble presentert på en pressekonferanse gjengitt i Stat&styring nr 6/1992 hvor professor Jon Bing bl.a. ga uttrykk for at utredningen var unik i europeisk sammenheng – ganske sikkert også utover det. Lovstrukturen er gjennomgående fra svak til elendig i de fleste land (Nordiske land s. 33 – utenfor Norden: vedlegg 10 – s. 335). Det ble derfor påpekt at utredningen var en god eksportartikkel. 

En grundigere presentasjon ble gitt ved en dagskonferanse for hele sentralforvaltningen og presentert i Juristkontakt nr 2/1993 (nå: Juristen) hvor foredragene er gjengitt. Utredningen ble sendt på høring og mottakelsen var svært positiv sjøl om noen departementer og sektorer gjerne ville beholde «egne» lover, jf høringsrapporten av mars 1994. Mot dette står hensynet til helheten som var utvalgets mandat og tema.  

Utvalget besto av:

-Undertegnede - utvalgets leder, Forvaltningspolitisk avd., Administrasjonsdepartementet, 

-Trygve Harvold, Lovdata, 

-Ragnar Christiansen, fylkesmann,

-Signe Marie Stray Ryssdal, fylkesmann,

-Kirsti Coward, Lovavdelingen, Justisdepartementet, 

-Inger Johanne Sundby, Statskonsult (NOU 1990: 9),

-Vivi Lassen, Statskonsult (NOU 1992: 32),

-Magnus Aarbakke, juridisk fakultet, Universitetet i Oslo (NOU 1990: 9) og

- Jan Fridthjof Bernt, juridisk fakultet, Universitetet i Bergen (NOU 1992: 32).

Sekretærer var Brynjulf Risnes (begge NOU-er), Espen Ødegaard (NOU 1990: 9) og Hanne Koll Larssen (NOU 1992: 32), alle fra regelreformgruppa i Forvaltningspolitisk.avdeling, Administrasjonsdepartementet.

For å si det enkelt var det mellom 1100-1200 lover da arbeidet ble påbegynt i 1989. Første utredning, NOU 1990: 9 Opphevelse av foreldede lover, ble levert 6.april 1990 og iverksatt samme vår ved at 321 døde og sovende lover ble opphevet. Resultatet bidro til at lovverket ble noe ryddigere, men lite annet. 

Etter det sto vi tilbake med ca 800 lover. Det er flere grunner til at antallet ikke kunne fastslås presist. En medvirkende grunn var at Utenriksdepartementet ikke hadde oversikt over alle gjeldende traktater o.l. I skrivende stund har Lovdata registrert 778 lover. I tillegg kan det fortsatt være noen ikke registrerte traktater på lovs nivå. Hvis LSUs forslag hadde blitt realisert hadde antallet blitt i størrelsesorden mellom 150 og 250 lover. Det vil være en betydelig forenkling ift ca 800. 

Utvalget delte opp lovene i 66 grupper. Hver av disse gruppene ble analysert og konkludert med hensyn til ønsket framtidig struktur. Her nevnes noen eksempler:

-Lovgivning om territoriet, soner, grenser m.v. (kap 9.3 s. 111) som besto av 11 lover. Utvalget konkluderte med: En bør vurdere å samle bestemmelsene om territoriet i én felles lov. Det bør vurderes å gi bestemmelser om grunnlinjen i lovs form. Uansett bør fiskerigrenseloven, loven om økonomisk sone og kontinentalsokkelloven lunne samordnes bedre. Deler av fiskerireguleringene i disse lovene bør kunne innarbeides i fiskerilovgivningen. Utvalget er i tvil med hensyn til om Svalbardloven bør innarbeides i en sammenfattende lov. Det er ikke noe teknisk avgjørende til hinder for dette. Svalbardloven har imidlertid en rekke detaljbestemmelser for ulike områder, f.eks. mekling mellom ektefeller, domstolsbestemmelser m.v., som kan tale for at Svalbard i hovedsak holdes utenfor en generell lov. Et annet alternativ kan være å samle lovgivningen om Svalbard. 

-Lovgivningen om Svalbard (kap. 9.4. s. 114) som besto av 5 lover – konklusjon: Det foreslås å samle alle lover som bare gjelder for Svalbard i én lov. Denne loven bør henvise til andre lover som er av særlig betydning for Svalbard. Det bør dessuten avklares hva som bør inn i denne loven og hva som bør reguleres i andre lover. Det bør vurderes om hele eller deler av forskrifter som gjelder for Svalbard, bør flyttes opp på lovnivå.

-Lovgivning om flagg og andre offentlige symboler (kap 9.5 – s. 114) som besto av 5 lover og 7 forskrifter og noen andre bestemmelser herunder noen ukjente pga ikke kunngjorte kongelige resolusjoner: Det er behov for en gjennomgåelse av reglene om flagg og andre offentlige symboler med sikte på ajourføring og sammenslåing. Utvalget peker på en rekke svakheter i gjeldende regler, blant annet om hjemmelsforhold og tilfeldigheter med hensyn til hvilke forhold som er regulert. Det norsk flaggs utforming må nå anses å ligge fast. Som vårt fremste nasjonale symbol, kunne derfor hovedtrekkene i flaggutformingen, blått kors med hvit rand på rød bunn, nedfelles i Grunnloven. Bestemmelser om flagg og offentlige symboler bør samles i en felles lov om flagg m.m. … Forutsatt at det er behov for forskrifter, bør alle bestemmelser samles i én forskrift. 

-Samerett (kap. 9.6 - s. 117) som besto av 1 lov, 1 kgl.res. og 1 traktat – konklusjon: Forutsatt at kodicillens (Grensetraktat mellom Norge og Sverige 21.9.-2.10.1751)  internrettslige side ikke er opphevet, vil utvalget foreslå at det vurderes å innarbeide den i sameloven. Også andre forhold som det kan være aktuelt å regulere i relasjon til den samiske befolkning, bør tas inn i denne loven. Vi viser her særlig til kgl.res. av 1775 angående jorddelingen i Finnmark. Reindrift herunder også samisk reindrift bør derimot som nå, reguleres i egen lovgivning.

Og slik fortsetter utredningen til alle lover ble gjennomgått og plassert. Noen lover ble foreslått delt og plassert i to eller flere reguleringsområder som følge av forslag om endret struktur. 

Flere områder er blitt regulert i ettertid og flere av utvalgets forslag er blitt tatt til følge. Andre forslag er ikke blitt det og for noen uten gode grunner. 

Forenkling av lovstrukturen er ikke et estetisk spørsmål, men går hånd i hånd med forenkling av reglers materielle innhold. Begge deler handler bl.a. om god tilgjengelighet, rettssikkerhet og effektivitet både for offentlig og privat sektor. 

Det regjeringsoppnevnte Næringslovutvalget (NLU) med mandat å fremme forslag for forenkling av næringslovgivningen - opprettet 2.2.1990 av Syse-regjeringen - utarbeidet ca 40 ulike forslag i tillegg til høringsuttalelser. Ett forslag var oppfølging av LSUs forslag om opprydding i næringsmiddellovgivningen (kap 9.26 – s. 163) ved et underutvalg. Matsikkerhetsutvalget leverte NOU 1996: 10 Effektiv matsikkerhet (NLUs eneste NOU) med undertittel: «Én lov - ett departement - ett statlig tilsyn» hvor det bl.a. ble foreslått:

-Én lov til erstatning for 5 lover og slike reguleringer i 15 andre lover,

-At 100 sentrale/nasjonale forskrifter ble bedre strukturert,

-At 1300 lokale herunder kommunale forskrifter ble opphevet,

-At 15 tilsynsorganer ble erstattet av ett nytt direktorat/tilsyn.

NOU’en ble fulgt opp og det var mildt sagt en betydelig forenkling. Landbrukstilsynet ble tatt inn i det nye direktoratet - Mattilsynet - etter forslag fra Landbruksdepartementet.

Det er uten tvil et klart behov for en oppfølging av LSUs tilrådinger også på andre livs- og reguleringsområder. På samme måte er det et behov for en vurdering av strukturen der ny lovgivning ikke har fulgt forslagene. 

Andre deler av NOU’en ligger mer fast og er fulgt opp ved Veiledning for Lovteknikk og lovforberedelse og ved lovteknisk kontroll av nye lovforslag med grunnlag i denne veiledningen ved Lovavdelingen, Justisdepartementet:

-Hvordan reglene blir utformet og fastsatt (kap 5),

-Begrensninger i regelmengden (kap 6),

-Kvalitetssikring i regelarbeidet (kap 7) og 

-Hvilken struktur lovverket bør ha? (kap 8).

OECD utarbeidet en modellsjekkliste for nye reguleringer etter sjekklister i flere land. Forvaltningspolitisk avdeling utarbeidet på dette grunnlag sjekklisten Skal – Skal ikke. DFØ utarbeidet en generell Sjekkliste ved utredninger av statlige tiltak. Det heter avslutningsvis at en bør

«Sørg for å gjøre underveis- og etterevalueringer av tiltaket for å være sikker på at du lykkes med å realisere de forventende nyttevirkningene.» Det er også relevant for lovgivning og LSUs ulike forslag og i samsvar med forslaget her. 

LSU foreslo også en samlet gjennomgang av forskriftene. Lovdatas forskriftsbase (SFA-basen) viser følgende:

-Sentrale forskrifter: 3422 og

-Regionale og lokale forskrifter: 9872.

Lovdata kommenterer siste tall med følgende: «Også for regionale og lokale forskrifter kan tallet inkludere både gjeldende og ikke ikraftsatte forskrifter og endringsforskrifter, men erfaringsmessig er antallet ikke-ikraftsatte forskrifter og endringsforskrifter langt lavere enn for de sentrale.»

Et eksempel på rydding i forskrifter er at daværende Statens rasjonaliseringsdirektorat (endret til Statskonsult) tidlig på 1980-tallet tok initiativ til opprydding av forskriftene på fiskerisektoren. Prosjektet ble overtatt av Administrasjonsdepartementet ved Forvaltningspolitisk avd. og det ble en klart forbedret struktur. Både Fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet deltok. Tilsvarende bør gjøres også for flere sektorer. 

Det ble også iverksatt tiltak for å forbedre strukturen mht instrukser o.l. Rapport om samordning av tiltakskrav for beskyttelse av informasjon av 19.12.1991 er et eksempel på det. Her ble det foreslått én forskrift til erstatning for en lang rekke instrukser, direktiv m.m. De tre mest kjente var Sikkerhetsinstruksen, Beskyttelsesinstruksen og Datasikkerhetsdirektivet. Rapporten ble fulgt opp ved at noen forslag ble innarbeidet i Sikkerhetsloven (rikets sikkerhet mv). Forslaget om nye, samordnete regler om informasjonssikkerhet generelt i forvaltningen og på personvernområdet dvs Datatilsynet er derimot ikke blitt iverksatt.

Det har alltid vært en løpende diskusjon om lovgivning. På 60-tallet ble det større fokus knyttet til lovers uønskede virkninger også uavhengig av politisk ståsted. Denne diskusjonen ledet til at daværende Statens rasjonaliseringsdirektorat gjennomførte en undersøkelse presentert i NOU 1973; 52 Administrative og økonomiske konsekvenser av lover m.v. Utredningen resulterte i Regelverksinstruksen. Nåværende instruks av 18.2.2000 heter: Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet ved offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget. Den heter Utredningsinstruksen sjøl om det er glemt i tittelen med den følge at instruksen ikke kommer opp med mindre en kobler søket til Lovdata. Begge instrukser er blir fastsatt av regjeringen og gjelder kun for regjeringsunderlagte organer. Hvorfor bør ikke regjeringene underlegges instruksen? 

Diskusjonen om regelreform ble fulgt opp av Willoch-regjeringens Moderniseringsprogram og den andre Harlem-Brundtland-regjeringens fornyingsprogram Den nye Staten. LSU er en direkte oppfølging av dette, mens NLU indirekte er det ved at NLU ble opprettet etter forslag fra et enstemmig Storting. Det var og antas fortsatt å være behov for kritisk vurdering av lovgivningen dvs både av gjeldende lover og av nye lovforslag. 

Den betydelige tekstmengden, både for lover og forskrifter, tilsier at strukturen bør være god av flere grunner herunder hensyn til reglenes tilgjengelighet. På mange regulerings- og livsområder er ikke strukturen tilfredsstillende slik NOU 1992: 32 viser. At antallet lover er omtrent det samme som for 30 år sia, betyr at det ikke har vært arbeidet systematisk med LSUs forslag til restrukturering og at størstedelen av arbeidet derfor gjenstår. 

Begrunnelsen for hvorfor NOU 1992: 32 bør følges opp er gitt av LSU i denne utredningen. Ingen har tatt til motmæle mot det. Da gjenstår kun spørsmålene om hvorfor det ikke har skjedd og hva som skal til for at det skal skje. 

Initiativet til opprettelsen av LSU ble tatt av regelreformgruppa i Forvaltningspolitisk avdeling i Administrasjonsdepartementet. Enheten ble avviklet og det er ikke opprettet noen ny gruppe med tilsvarende ansvar og oppgaver. 

Statskonsult endret namn til Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) som ble delt i to. Halvparten gikk til det nyopprettete Digitaliseringsdirektoratet og den andre halvparten overført til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ). DFØ har bl.a. ansvar for forvaltnings-analyse, utredning og analyse av statlige tiltak, effektiv ressursbruk samt spesifikt ansvar for å forvalte og håndheve Utredningsinstruksen. 

Ansvar for oppfølging av LSUs ulike forslag ble plassert i Justisdepartementet ved Lovavdelingen. Avdelingen har hatt 30 år på seg uten å gjøre særlig annet enn å justere veiledningen og overvåke lovstrukturelle spørsmål i den løpende lovtekniske kontrollen av nye lovforslag. Det har antakelig hjulpet, men uten å endre strukturen i særlig grad. I tillegg tilsatte Lovavdelingen én person med særlig ansvar for forskriftene uten at det har ført til radikale endringer i forskriftsstrukturen. LSU foreslo en egen enhet for forskriftsopprydding. Bevilgninger kan nok forklare noe, men neppe alt. 

Årsaken til at det er slik er ikke det sentrale her, men det er grunn til å peke på at regelreform-debatten forsvant med LSU og NLU. Ble oppgaven om oppfølging av disse utvalgene for konkret og krevende? Mistet mange interessen når en ikke lengre kunne synse fritt om hva regelforenkling er? Det er grunn til å frykte for det. 

Det interessante nå er at det neppe er noen grunn til å tro at Lovavdelingen vil ta noe eget initiativ og at det derfor må komme fra et annet hold. En må her også ha i mente at oppgaven med en iverksetting og evaluering vil være omfattende og ta tid. Det trekker i retning av å organisere det utenfor forvaltningen. Dessuten bør de som skal jobbe med slike spørsmål stå fritt uten administrative, faglige eller politiske bindinger/føringer. 

Hvis ingen sentrale aktører tar noe initiativ, så vil det neppe bli noen iverksetting og evaluering og det vil være grunn til å frykte for at strukturen vil forfalle bl.a. grunnet den omfattende regelproduksjonen innen EU/EØS.

Forvaltningsutvikling og arbeid med en god lovstruktur bør være et kontinuerlig arbeid. Slik har det dessverre ikke blitt. Hvis utredningen NOU 1992: 32 var et positivt og nyskapende arbeid i 1992, så er det vanskelig å forstå at god lovstruktur ikke lengre er viktig. Ingen har heller gitt uttrykk for det. 

Forklaringen på manglende interesse og oppfølging kan være at LSUs tilnærming ikke er rent rettslig. Utvalget så derimot på lovverket som et informasjonssystem og vurderte lovverket ut fra hvilke krav en bør stille til et slikt system. Det kan lett medføre manglende interesse fra jurister samt at andre ikke kjenner tilstrekkelig til lovverket slik at de forstår hva utvalget drev med. Temaet kan mao lett falle mellom flere stoler. Formålet med disse ord er å minne om viktigheten av god lovstruktur samt å understreke at det ikke ordner seg sjøl. Enten tas det tak i dette eller så vil lov- og forskriftsstrukturen forfalle. Hvorfor skulle noen ønske det? Og hvem vil ta ansvar for det?

Teksten her er en oppfølging av et innlegg på nettstedet Rett24 av 14.11.22. - https://rett24.no/articles/bor-forslagene-fra-lovstrukturutvalget-evalueres. Her slo jeg til lyd for en evaluering av NOU 1992: 32. Det er meget god grunn for å gå et steg videre og sørge for iverksetting av flere av forslagene fra LSU. Begge tekster er utarbeidet i samråd med bl.a. Lovdata. 

Forslag om et nytt lovstrukturutvalg – LSU II

Herved foreslås det at det opprettes et nytt lovstrukturutvalg - LSU II - som får i mandat å videreføre forslag fra LSU med unntak for de mer omfattende reguleringsområdene som bør evalueres når tida er inne for en lovrevisjon. Enkelte forslag venter nok bare på et større lovarbeide. Utvalget bør naturlig nok ta hensyn til EU/EØS-lovgivningen. Utvalget bør opprettes av regjeringen og legge fram NOU-er som fortløpende sendes på høring. NOU-ene kan inneholde ett eller flere forslag alt etter utvalgets vurdering. Kall det gjerne det noe pompøse kommisjon om det kan hjelpe. Et bedre alternativ kan være Bing-utvalget for å hedre avdøde Jon Bing. 

Hvem bør delta? Åpenbare kandidater er én eller flere fra de juridiske fakultetene. Utvalget bør ikke ledes fra noen innad i forvaltningen. Det peker i retning av en leder fra ett av de juridiske fakultetene.

Lovdata som er vårt sentrale rettsinformasjonsmiljø og -verktøy, bør inviteres til å delta. Uansett må Lovdata være en sentral samtale- og samarbeidspartner. Sekretariatet kan med fordel legges dit.  

I tillegg bør noen som arbeider med lovgivningens virkninger delta. Det kan tilsi at DFØ og/eller Forbrukerrådet bør delta. Tilsvarende kan være tilfelle for et faglig miljø som har erfaring fra rydding og forenkling samt presentasjon av større tekstmengder på en forståelig måte. 

Erfaringene fra LSU tilsier medlemmer med variert utdannings- og erfaringsbakgrunn herunder ev. også med politisk erfaring. Det er ikke til hinder for at bør være noen jurister og særlig i sekretariatet. Både Lovavdelingen og/eller Sivilombudet er aktuelle miljøer. I tillegg kan Advokatforeningen, Dommerforeningen og/eller Juristforbundet inviteres til å delta.

Utvalget bør etablere dialog med organisasjoner og andre etter behov.

Juristforbundet og andre interesserte bør trykke på for at et slikt utvalg blir nedsatt. 

Rett adressat for teksten her er primært regjeringen ved Statsministerens kontor og lovgiver Stortinget. Kopi vil bli sendt til departementene m.fl.

Det vil vise seg om våre politikere har tilstrekkelig interesse og vilje til å iverksette nødvendig tiltak slik at formålet med Lovstrukturutvalget vil bli realisert og vedlikeholdt.

----------------------------------------

Brynjar Mørkved var leder av LSU, medlem av NLU, leder av Matsikkerhetsutvalget, leder av forskriftsoppryddingen på fiskerisektoren, leder av informasjonssikkerhetsutvalget, skrev sjekklisten Skal – Skal ikke og deltok i utarbeidelsen av Utredningsinstruksen, styremedlem i Lovdata og leder av regelreformgruppa i Forvaltningspolitisk avdeling i Administrasjonsdepartementet. Han arbeidet i sentraladministrasjonen fra 1981 til 2004 og etter det som advokat.