«Begrepenes ubegripelighet og konsekvensen for samfunnsdigitaliseringen»

Av Silje Emilienne Aanderud-Larsen, seksjonssjef for forretningsutvikling, kunnskap og analyse i NAV og Frode Preber Ettesvoll, CEO i Compose.

 

Artikkelforfatterne er medlemmer av Juristforbundets Tech Forum

 

Samfunnet skal digitaliseres, og mye av digitaliseringen skjer i skjæringspunktet mellom juss og IT. Alle prosesser vi digitaliserer er tross alt regulert i lov eller forskrift. For å kunne digitalisere og automatisere rettsregler effektivt, er vi avhengige av å dokumentere og harmonisere begrepene som brukes i lovverket. Dette vil føre til store gevinster i statlig og kommunal sektor, og vil bidra til å styrke rettssikkerheten til borgerne. Hvorfor er det da så vanskelig å få jurister og fagfolk med på laget?

Hva er digitalisering?

Digitalisering defineres av Det store norske leksikon som «å legge til rette for generering av digital informasjon samt håndtering og utnyttelse av informasjonen ved hjelp av informasjonsteknologi».

Digitalisering er altså ikke å kjøpe et system for så å håpe at du har løst alle utfordringer knyttet til digitaliseringen av virksomheten. For å kunne utnytte digitale muligheter må en ha kontroll på virksomhetens arbeidsprosesser og data, og i tillegg endringsvillighet for nye arbeidsprosesser.

Vi kan si at digitalisering er bruken av digitale teknologier for å endre en virksomhet eller organisasjon og skape nye inntekter eller andre verdiproduserende muligheter.

Digitalisering er altså prosessen med å bevege seg fra en analog til digital virksomhet, og for mange virksomheter er digitalisering noe som skaper særlige utfordringer i triangelet juss, IT og semantikk/begreper.

Digitale voksesmerter og demokratiske utfordringer

For vi digitaliserer naturligvis ikke for digitaliseringens skyld – dette handler om å effektivisere prosesser for å gjøre dem ressursbesparende på alle vis; både med tid, menneskelige ressurser og økonomi.

Maktfordelingsprinsippet går som kjent ut på at statsmakten er delt i tre uavhengige og gjensidig kontrollerende instanser; lovgivende, utøvende og dømmende, hhv Storting, regjering og Høyesterett. Dersom Stortingets folkevalgte vedtar lover som er for kompliserte eller ikke tilstrekkelig tilrettelagt og tilpasset dagens moderne, datadrevne samfunn slik at borgerne sikres best mulige tjenester, er det en utfordring og i verste fall et demokratisk problem.

Det er derfor viktig å se digitaliseringsbehovet i stort, fordi det i vårt demokratisamfunn og i rettsstaten Norge  fremdeles er loven som oppstiller rammevilkårene for hva offentlig sektor har lov til å gjøre.

Folket har tillit til at den folkevalgte, lovgivende forsamlingen bruker statens midler på best mulig måte, og den raske teknologiske utviklingen stiller helt nye krav til tjenester fra det offentlige.

Dette innebærer gjenbruk av data, brukervennlige verktøy og flater, språk borgerne forstår, personvern som blir ivaretatt og at økonomiske gevinster som tas ut i form av effektivisering og besparelser og brukes til ytterligere gode og innovative tjenester.

I tillegg skal offentlig sektor, implisitt da også lovgiver, bruke et språk som er enkelt nok til at man kan forstå sine rettigheter. Utfordringen med lovspråket er at det ofte ender opp hos en sluttbruker som ikke har forutsetningen for å forstå rettskaudervelsk.

Dersom man ikke forstår språket, settes man naturligvis heller ikke i stand til å ivareta sine rettigheter og plikter, og rettssikkerheten settes i spill. Komplekse rettsregler og skjønnsmessige vurderinger legger også mer press på veiledningsplikten, som offentlig og kommunal sektor har.

Denne veiledningsplikten skulle ideelt sett brukes for å bistå i pågående saker, ikke for å oppklare tidvis banale misforståelser som skyldes «dårlig» språk. Men godt språk er ikke nødvendigvis nok til å skape presise digitaliserings- og automatiseringsvennlige rettsregler.

Begrepsarbeid som del av den digitale grunnmur

Mange jurister opplever at begrepsarbeid er noe administrativt og unødvendig, som kommer i tillegg til daglig drift av en virksomhet. Det er en feiloppfatning. Begrepsarbeid er i mange tilfeller en forutsetning for at virksomheten skal ha livets rett; for å drive effektiv forvaltning må du for eksempel vite hvilket begrep loven bruker i en beregningsregel, du må vite hvilke dataelementer dette spesifikke begrepet omfatter, hvem som er tilbyder og sitter med masterkilden her og hvorvidt du har hjemmel til å innhente dette.

På toppen av det hele er det ikke gitt at betydningen er den samme selv om datatilbyder og datakonsumenten benytter samme term, selv om det kan virke åpenbart at det er det. Og så bør du helst kommunisere dette på en forståelig måte ut til mottakeren som beregningen gjelder, dersom du er offentlig sektor.

Dette handler kort fortalt om å bygge en grunnmur som holder inn i framtiden. Det typiske er at man vil bygge Barcode og jobbe med spennende signalprosjekter og produktutvikling, men ingen vil bygge grunnmur. Og en slik grunnmur er forutsetningen for at vi skal kunne bruke og utvikle alt fra chatboter til selvbetjeningsløsninger og verktøy basert på maskinlæring og kunstig intelligens.

Hvis en virksomhet skal være datadrevet, må man følgelig også vite hva vite hva dataene betyr og dermed se forbindelsen fra rettsregel via data eller opplysning og ut til sluttbrukeren.

Dokumentasjon av begreper styrker rettssikkerheten

Begrepsarbeid er i utgangspunktet en egen fagdisiplin, men begreper kan forenklet beskrives med 3 elementer; termen (begrepets navn), definisjonen eller forklaringen (hva begrepet faktisk betyr), og begrepets innhold.

Termen er begrepets navn, eksempelvis samboer. Definisjonen eller forklaringen beskriver hva begrepet er, omfatter og eventuelt ikke er, mens øvrig innhold kan være eksempler. Et slikt begrep vil i de fleste tilfeller lagres i virksomhetens begrepskatalog, og helst også eksporteres til den fellesoffentlige begrepskatalogen.

Hvis man er heldig og har et relativt greit begrep som samboer, kan man tenke seg at innholdet er ganske klart og dermed også greit å automatisere som del av rettsregel. Men det er her det skjærer seg på vei mot det hårete digitaliseringsmålet.

For bare i NAV har begrepet «samboer» mangfoldige vilkår og definisjoner, som det framgår av illustrasjonen til artikkelen – der et av de minst automatiseringsvennlige må være hvorvidt partene har planer om å fortsette samboerskapet. Dette begrepet har blitt benyttet som skrekkeksempel i mange år, nettopp fordi det framstår som så banalt enkelt, men viser seg å være svært komplisert og nær umulig å håndtere digitalt.

For å at vi skal kunne effektivt automatisere utveksling av sivilstatusen samboerskap, burde ideelt sett loven oppstille klare, utvetydige vilkår som er like på tvers av forskjellige lover. Da vil man kunne merke en person som samboer i et register, og utveksle denne opplysningen med andre som har hjemmel og trenger dette til sin saksbehandling. 

Av andre begreper har vi blant annet «inntekt», som i tillegg er en utfordring for både likebehandling og rettssikkerhet da enkelte rettsregler ikke spesifiserer hvilke data som faktisk skal inngå i «pensjonsgivende inntekt» ved beregninger.

Dette viser at manglende dokumentering og harmonisering av begreper vanskeliggjør både digital saksbehandling og eventuell automatisering, i tillegg til at det bremser gevinstene, koster samfunnet penger og forsinker tjenestene ut til borgerne.

Ikke harmonisering for enhver pris

I motsetning til hva mange jurister tror, er riktignok ikke målet med begrepsarbeidet å tvangsharmonisere alle regelverk og vilkår på tvers av etater og sektorer. Ofte er innholdet i begrepene politisk styrt. Små forskjeller og justeringer i inholdet kan få store kostnadsmessige konsekvenser, for eksempel i forhold til hvem som omfattes av en rettighet.

I forholdet mellom juss og politikk, vil ofte jussens ønske om harmoinisering tape kampen mot politikken og de økonomiske vurderingene av hva omfanget skal være av en tjeneste.

Det sentrale er at når vi har flere definisjoner i ulikt lovverk, må dette være godt dokumentert, slik at det er mulig å avdekke og håndtere digitalt. Det viktigste er at dette fremkommer tydelig og at forskjellene er tilsiktede, men best av alt er selvfølgelig at vi kan harmonisere.

I noen tilfeller vil harmonisering føre til at man kommer frem til en felles term og definisjon for et begrep. I andre tilfeller vil dette ikke være lovgivers ønske, og da er det viktig at vi kan dokumentere avviket mellom de ulike definisjonene som bruker samme term. Dette er avgjørende for å vurdere gjenbruk av informasjon på tvers av fagområder, ved etablering av fellesregistre, og gjør oss også bedre i stand til å komme med nyttige innspill overfor lovgiver.

I praksis er det derfor viktig at vedkommende som dokumenterer regelverksbegrepene har svært god kjennskap til fagfeltet, og dette vil i mange tilfeller være en jurist. Når begrepene er dokumentert må vi forsikre oss om at innholdet i Begrepskatalogen er presist og korrekt, og at begrepene brukes på riktig måte.

Utilsiktede ulikheter i begrepsbruken hindrer blant annet gjenbruk og automatisering – samtidig som det er like viktig å ha kontroll på de tilsiktede forskjellene. 

Det er også viktig å presisere at automatisering forutsetter regelstyrte prosesser og begreper, og at automatisering av skjønn basert på kunstig intelligens er et helt annet tema.

Konklusjonen

Heldigvis og dessverre er dette ikke noe nytt, og mange ildsjeler har jobbet med dette i mange år. Likevel er det for få jurister som prioriterer arbeidet.

Dette handler ikke om vond vilje, men må antas å skyldes manglende forståelse og vilje til prioritering fordi man ikke forstår at faktisk utvikling også handler om å dokumentere og forbedre den grunnmuren man har – ikke bare nyutvikle. Og denne prioriteringen må gjøres av lederne der ute, dersom man faktisk skal lykkes med digitaliseringen av samfunnet.

Behovet for fagmessig utført begrepsarbeid må løftes, og det må sendes et tydelig signal om at dette er en forutsetning for å lykkes med samfunnsdigitaliseringen – ikke en bonus. 

Frem til i dag har mye av fokuset og arbeidet vært fremmet av teknologene, men vi håper at juristene nå kan melde seg på debatten og være med å ta ansvar for digitaliseringen av Norge!