Rundskriv Norges nye lovgivende makt

For de mennesker som har vært i kontaktmed Nav, UDI eller UNE, er det en stor sannsynlighet for at de harfått et vedtak hvor det eksempelvis står at «det fremgår av rundskrivtil bestemmelsen at(…)». Begrepet rundskriv har et navn som er ganskeså tro mot hva det er, nemlig et skriv som går rundt i ulike forvaltningssystemerog som sier noe om innholdet av lovverket og de enkelte vilkår somfølger av bestemmelsene i loven. Rundskrivene utformes i all hovedsakav departementene de ulike forvaltningsinstitusjonene er underlagt,og det er ikke nødvendigvis jurister som utformer dem.

Det er ikke lett å se hvordan brukenav rundskriv i forvaltningen skiller seg fra bruken av lov, forskriftog forarbeid. Bruken av rundskriv i forvaltningen er i mange tilfellerslående lik. Rundskrivene både tolkes, ordlyder gis et større ogsnevrere meningsinnhold og det trekkes paralleller fra eksempleri rundskrivene til de konkrete sakene som behandles.

En umiddelbar og langt på vei en rimeligtanke kan være – er det egentlig problematisk at rundskriv i såstor grad brukes i forvaltningen? Rundskrivene er ofte lett tilgjengeligegjennom Nav og UDIs nettsider. Det er vel også betimelig å tenkeseg til at veiledninger og konkrete eksempler skaper en relativtlik og forutberegnelig praksis for dem det gjelder. At rundskriveneer lett tilgjengelig og er egnet til å skape likhet, er jo heltklart positivt. Hva er så problemet?

Samfunnet vårt opplever en stadig økenderettslig regulering. Den personlige frihet møter hyppigere og meromfattende innskrenkninger enn noen gang. I det store og det helegodtar vi som samfunn dette, både fordi det er et reelt behov fordet, og fordi de som gir borgerne rettigheter og plikter, selv ervalgt av folket. Sistnevnte, som en av grunnpilarene i et demokratisksamfunn.

Men på hvilket tidspunkt kommer detdemokratisk valgte Stortinget på banen når det utformes rundskriv,og hvem sørger for at de retningslinjer som utpensles for forståelsenav enkeltvilkår og den indre sammenheng i lovverket er i tråd meddet lovgiver har ment? Det er ikke riktig å svare «ingen» på detsistnevnte spørsmål. Menneskene som utformer rundskrivene er selvsagtogså mennesker, på lik linje med våre lovgivere, og de har også,i motsetning til lovgiver, ofte ganske høy juridisk kompetanse. Deer likevel ikke lovgivere, de er ikke valgt av folket, og det eringen garanti for at deres forståelse av loven er i tråd med lovgiversmening, eller rettstilstanden for øvrig. Det første spørsmålet ergjennom dette også besvart, og det er som du gjettet – ikke på noetidspunkt.

Jussformidlingen i Bergen bistår hvertår mange personer som har fått avslag på sine søknader om velferdsgodereller for eksempel retten til opphold. I 2013 utgjorde slike sakerrundt 23

% av de sakene som vi tok inn til skriftligbehandling (1). Vår erfaring er at bruken av rundskriv hos Nav,UDI og UNE ved sine vedtak er omfattende, og at den i mange tilfellererstatter den grunnleggende tolkningen av det som står i lovverket.Vi ser alt for ofte at saksbehandlere fra de lokale Nav-kontorene,Nav Forvaltning og Nav Klageinstans hopper glatt over folketrygdlovenseksplisitte lovvilkår, og går rett til de aktuelle rundskriv. Deavgjør da på denne bakgrunn om Ola har krav på sykepenger, dagpengereller uførepensjon. Det samme ser vi også ved vedtak fra UDI ogUNE. Betenkeligheten ved at rundskriv skal være med på å avgjøreom en har krav på velferdsgoder eller om dine familiemedlemmer skalfå komme til Norge, er stor. Særskilt sett i lys av den helt essensiellebetydningen et avslag i denne sammenheng vil kunne få for enkeltindividet.

Departementene som Nav og UDI er underlagt,er ikke lovgivere, men en del av den utøvende makt. De bør derforetter Jussformidlingens mening heller ikke gis anledning til å opphøyeseg selv til å fungere som lovgiver, eller bidra til å skape enpraksis hvor rundskriv gis den samme rettskildemessige vekt somlov, forskrift, forarbeid og rettspraksis har i norsk rett.

Mange mennesker møter Nav, UDI og UNEuten juridisk bistand, og har derfor liten mulighet til å være klarover, og argumentere mot, en eventuell urettmessig bruk av rundskriv.Vi ser derfor ikke bare på bruken av rundskriv i forvaltningen somet demokratisk problem, men også noe som er egnet til å svekke individenesrettssikkerhet.

En del av den skisserte problemstillingenmaterialiserer seg gjennom at det i liten, eller ingen grad, ernoen sikkerhetsmekanismer som sørger for, eller vurderer, om rundskriveneer i samsvar med lovgivers intensjoner. Dette er svært uheldig,særlig for de som ikke har juridisk bistand og generelt sett harlite kunnskap om samfunnet og de rettigheter og plikter som påhvilerborgerne. Satt – om litt vel – på spissen, kan en ukritisk brukav rundskriv føre til en svekket stilling, for de som allerede stillersvakest i samfunnet.

Det er heller ingen grunn til å troat bruken av rundskriv vil bli mindre i fremtiden. Et kjapt søkpå regjeringens egne nettsider, viser at det allerede i 2015 erutformet 23 rundskriv fra våre ulike departement (2)

Til tross for at rundskriv ofte er letttilgjengelige, er det også et poeng at de øker omfanget av det juridiskelandskap. Det å vite hva lovgiver har ment at du skal ha rett påeller ikke, det å kunne forutberegne sin rettsstilling, kan meden utstrakt bruk, i fremtiden gjøre dette enda vanskeligere. Vimener at dette er en uheldig utvikling, særlig for våre klientersom er avhengig av trygdeordninger, eller skal få sin skjebne bestemtav UDI eller UNE.

Det som fremgår av det ovenstående,tyder på at bruken av rundskriv er et demokratisk- og rettssikkerhetsmessigproblem, som vi som samfunn og rettsstat ikke kan, eller bør lukkeøynene for.

Jussformidlingen mener derfor at detmå bli en mer kritisk bruk av rundskriv i forvaltningen, og oppfordrersamtidig alle vordende jurister til å ha et aktiv og bevisst forholdtil de skisserte problemstillinger som følger av ovennevnte.

Videre mener vi at en fortsatt og økendebruk av rundskriv, fordrer at de behandles og vedtas gjennom vårtfolkevalgte Storting. Jussformidlingen vil i alle tilfeller fortsetteå ha en kritisk holdning til forvaltningens bruk av rundskriv isine vedtak.