Strafferettsreform i Moldova En studie i rettsendring

I begynnelsen av mars 2007 sendte Utenriksdepartementet/Justisdepartementetet sendelag fra den såkalte «Styrkebrønnen» til Moldova – med denimponerende betegnelsen «rule of law experts». Foruten artikkelforfatterensom «Head of Mission», besto sendelaget av statsadvokat Jogeir Nogva,underdirektør i Kriminalomsorgen Hilde Lundeby og politimester KjellEskilt. Senere på året sluttet advokat Arne Gunnar Aas og friomsorgslederWilly Giil seg til. Sendelaget tok navnet «The Norwegian Missionof Rule of Law Advisers to Moldova» (NORLAM). I det fremforhandlede«Memorandum of Understanding» undertegnet 3. mai 2007, skulle NORLAM«assist inter alia in the following areas»: «Competence buildingwithin the Ministry of Justice, the Ministry of Internal Affairs,the judicial system, the General Prosecutor’s Office and the legalprofession, with the aim of increasing the efficiency of the institutionsguaranteeing human rights and the rule of law in the Republic ofMoldova in line with Moldova’s European objectives and commitments.»

På møtene da MoU-en ble undertegnet,pekte vi på Moldovas strenge straffutmålingspraksis. På bakgrunnav egne erfaringer fra Menneskerettighetsdialogen mellom Vietnamog Norge, som jeg hadde deltatt i fra 2004, og også fra et toårig oppholdi Bosnia og Herzegovina i 1999/2000, kom vi til at vårt mulige engasjementpå dette feltet burde settes inn i en større kriminalpolitisk sammenheng.Vi tenkte oss derfor «Criminology» og spesielt «Philosophies ofPunishment», som mulige overordnede temaer. Det må medgis at viikke var særlige optimistiske, men det viste seg allerede i løpetav høsten 2007 å bli en åpning for å sette dette på dagsordenen.

NORLAM fant det hensiktsmessig å beskrivevårt utgangspunkt for «judicial and legal reform» i et «non-paper»,som vi sendte til «Ministry of Justice» (MoJ); «non» fordi det ikkeskulle være «offisielt», da ble MoJ spart for å måtte ta stillingtil innholdet, for i denne form for bistand er det viktig å spare vertslandetfor problemer. Vi skrev at i spenningen mellom «tradition and transition»var det vanlig at lovendringer med sikte på møte internasjonaleforventninger – og for å få anerkjennelse, penger og annen bistand– ikke førte til reelle endringer. Problemet var gjerne fortiden– «the legacy and the legal culture» – og manglende «implementation».

Strafferettsreformpå dagsordenen

«Criminology» var i første omgang ikkeet tema vi fant det hensiktsmessig «å flagge». Men i løpet av sommerenutviklet vi kontakten med «Institutul de Reforme Penale» (IRP) –navnet trenger ingen oversettelse – og den karismatiske og sterktreformrettede lederen Igor Dolea, som dessuten var professor i straffeprosessved det juridiske fakultet i hovedstaden Chisinau. Da vi nevnte mulighetenfor å holde en kriminologikonferanse med søkelys på straffeutmålingvar han positiv, men han la ut om arven fra sovjettiden og den innebygde konservatismeni alt som hadde med fengsel og straff å gjøre, samt at det (hellerikke) i Moldova lå noen politisk gevinst i å gå inn for en mer liberalrettshåndhevelse. Spørsmålet om et mildere regime var riktig noket tema som fra tid til annen ble diskutert, men – fremholdt han– i sovjet-tiden sto ikke konkrete initiativ høyt i kurs, derforgjorde «the legacy and the prevailing legal culture» at det oftestble med praten. Likevel, Moldova var i ferd med å innføre samfunnstjeneste,et område vi allerede var bedt av MoJ om å engasjere oss i. Så visatte «Conference on Criminolgy» på dagsordenen.

I løpet av høsten skjedde det noe somgjorde oss mer optimistiske. Dolea kom opp med et brev som sekretæreni «the Supreme Council of Security», et rådgivende organ for presidenten,hadde skrevet 9. oktober 2007; der gikk han i rette med den manglendereformutviklingen. Brevet måtte også sees på som et ledd i å retteopp Moldovas svært dårlige «record» hos ECtHR i Strasbourg. Brevet,som var en bekreftelse på at det til nå hadde blitt med praten,konkluderte: «In spite of repeatedly approaching the issue of humanizingcertain categories of punishment and the detention conditions, nosignificant progress has been reached in this regard. (...) Theproposals for diminishing sentencing terms shall be approved, assoon as possible, and in ensemble, but not separately for each article.»

Vi visste at presidentens medarbeiderehadde en tendens til å foreslå radikale tiltak for å vise et handlekraftigsinnelag, men det store problemet i Moldova (og i andre post-kommunistiskeland) er ikke gode reformer på papiret, men – som nevnt – mangelpå «implementation».

Vi hadde markert oss og klart å settekriminalpolitikk, kriminologi og straffutmåling på dagsordenen

Etter en del «fotarbeid», hvor vi haddebrakt på det rene at en revisjon av straffeloven faktisk var pådagsorden, men ble ansett som litt av et problem, tilbød vi MoJvår assistanse. MoJ mottok vår henvendelse med åpne armer. Til detførste møtet i desember 2007, lagde vi et notat på to sider medtittelen «Geography of Punishment» og en stor tabell som viste «prisonpopulation» i en del land. Den viste at Moldova sammenlignet medtidligere sovjetrepublikker ikke hadde noen stor fangebefolkning.Tallet hadde fra 1992 variert med rundt 250 per 100.000 innbyggeremed en topp i 2004 på 293, men var sunket til 242 i 2007, så utviklingenvar ikke gal. I Norge var de tilsvarende tall 58, 65 og 75. I notatetpekte vi på at det fantes en «europeisk familie» som hadde «et moralskklima» som burde være modell for Moldova. Vi viste spesielt tilFinland som i løpet av noen få år fra 1970-tallet hadde senket fangetalletfra østeuropeisk til skandinavisk nivå fordi de heller ville «hørehjemme» i vest enn i øst. Til sist argumenterte vi for at Moldovaburde ha en rasjonell og human kriminalpolitikk etter vesteuropeiskmønster som ikke bare ville spare lidelser, men også staten forutgifter, et argument som aldri er å kimse av.

Samtidig med denne første kontaktenmed MoJ om straffutmåling, skrev vi til presidenten

og inviterte ham til å åpne den kriminologikonferansenvi nå planla. I brevet spilte vi på de samme toner, dog slik atvi roste det som allerede var gjort. Vi påpekte de humanitære grunnerfor å redusere straffen, men unnlot ikke å påpeke at høye fangetallbelastet Moldovas økonomi. Vi regnet ikke med at presidenten villekomme selv, men vi visste samtidig at det var nødvendig å invitereham; uten at han var informert og uten klarsignal fra ham villeikke andre møte opp.

Det ble lenge stille, men i midten avjanuar 2008 ble det overraskende sendt ut en pressemelding hvordet ble referert fra et møte presidenten hadde hatt. Det gikk fremat han – i beste kommunistiske kommandotradisjon – hadde beordreten gjennomgripende revisjon av straffutmålingsreglene med siktepå «decriminalization and humanization of the criminal policy» medseptember 2008 som frist for MoJ til å fremme saken for Parlamentet.Vårt initiativ hadde utvilsomt bidratt til at det var kommet farti sakene! Når det het at arbeidet med revisjonen ville være «assistedby (...) European experts», var det utvilsomt oss han siktet til.

«Conferenceon Criminology»

Nå var det tydeligvis full åpning forkriminologikonferansen. I møter med justisministeren og med riksadvokaten– vi hadde opparbeidet et svært godt forhold til begge – orientertevi om konferansen og innbød dem til å holde innlegg. Justisministerenymtet frempå om ikke MoJ også burde stå som arrangør i tillegg tilIRP og NORLAM. Tanken var nok at det kunne være laurbær å hentehos presidenten, og da riksadvokaten ble kjent med det, ville ikkehan være dårligere! Uten å ha fått noen offisielle bekreftelser,sendte vi dem begge et foreløpig program hvor de figurerte som medarrangørerog samtidig var satt opp på programmet med «Opening Words». Og daingen protesterte, tok vi oss den frihet å regne med at vi haddegodkjenning. I det endelige programmet satte vi også visepresidenteni Parlamentet opp med åpningsord, hun hadde vært en drivende kraftbak samfunnstjenestereformen, og dessuten den tidligere nevnte sekretærenfor «the Supreme Council of Security». Et mer topptungt lag vardet ikke mulig å oppdrive! Vi seilte nå i «medvind», satset høyt ogfikk tillatelse til å bruke en sal i «Palatul Republicii» – Moldovas«storstue» for offisielle arrangementer – som rommet 150 deltagere.

I sine åpningsord slo riksadvokatenan tonen med å si at det satt altfor mange i moldovske fengsler,han hadde jo presidentens velsignelse! De andre moldovske innledernefulgte opp. Vi skjønte at vi var midt inne i et paradigmeskifte.Diagrammer og statistikker, i det hele tatt tall som beskriver virkelighetenslik den er, var ikke daglig kost i «Soviet times», det samme gjaldtsammenligninger med andre land. Og selv om fangetallene var offisielle,var de ikke kjent av mange. Det var derfor et lydhørt publikum somfulgte det norske innlegget om «Geography of Punishment» med tilhørendestatistikker, tall og diagrammer. Det underliggende spørsmål var– i tråd med Nils Christie: Hvor vil dere høre hjemme, i øst elleri vest? Det var liten tvil om hva forsamlingen mente.

Andre norske innlegg – med overskriftersom med bakgrunn i presidentens ordre, ikke lenger kunne vekke anstøt– var «Moldova’s Criminal Policy in the Transition to European Standards»og «The Criminal Code of the Republic of Moldova in transition».Et hovedpoeng var at Moldovas straffelov – selv om den var revidertetter selvstendigheten i 1991 – bygget på samme lest som tidligere.Den inneholdt en hel rekke skjerpende omstendigheter som hevet minimumsstraffeni trappetrinn slik at nokså ordinære forbrytelser raskt kvalifisertetil drakoniske straffer. Hele loven var gjennomsyret av detaljertekriterier som ga anvisning på den straff som skulle utmåles. Paragraf16 gjaldt for eksempel en generell «Classification of crimes», som delteforbrytelsene inn i kategoriene «minor, less serious, serious, especiallyserious and exceptionally serious crimes», hver med sine minimums-og maksimumsstraffer. I tillegg kom detaljerte regler om skjerpendeomstendigheter – de formildende var der også, men slo sjeldnereinn – samt egne regler om residiv, som ytterligere hevet straffen.Det var dessuten andre inndelinger.

Tankegangen er den enkle: Det er lovgiversom bestemmer straffen, dommeren skal være lovens tjener og uttalelovens ord uten å ha noe spillerom for egne konkrete vurderinger.Og dette er ikke ulogisk i et juridisk system der dommeren er folkets tjenerog ikke har lov til å tolke loven, er han i tvil skal han sendetolkingsspørsmålet til lovgiver. Hva var det verste utslaget? Jo,da vi kom var minimumsstraffen for en vinning på 10.000 lei – tilsvarendeNOK 5.000 – ti års fengsel. Og selv om Moldova var fattig, haddelevestandarden økt en god del siden loven ble vedtatt, ikke minst vardet mange som tjente penger i utlandet. Resultatet var at Moldovasfengsler var fylt opp med langtidssonere for ikke særlig alvorligkriminalitet. Ja, gjennomsnittlig

straff for de innsatte som sonet fengselsstraff– ikke straffer avsagt det aktuelle året – var 5,5 år i 1995 oghadde steget til åtte år i 2002 og videre til 9,2 år i 2007. Når mansammenlignet fangetallet med de lange straffene, var det nærliggendeå slutte at Moldova ikke hadde noen omfattende kriminalitet.

NORLAM formidlet – selvfølgelig – atbruk av straff var legitimt, men ikke hvilken som helst straff.Vi pekte på at «forskning» ikke kunne gi svar på hva som var riktig nivåog illustrerte problemet med begrepet «grenseverdi» fra økonomiskteori: Når man kommer over et visst nivå synker grensenytten avden siste dagen i fengsel mot null. Til sist kan «mer fengsel» tilog med bli «counterproductive» fordi jo lenger tid i fengsel, dessvanskeligere blir resosialiseringsprosessen.

Konferansen ble en stor suksess. Langtidsvirkningenefor NORLAM var meget positive, vi hadde markert oss og klart å settekriminalpolitikk, kriminologi og straffutmåling på dagsordenen iMoldova. Det var politikk lett kamuflert som fag!

Revisjonenav straffeloven

I det nevnte møte med MoJ i desember2007, fikk vi vite at det var nedsatt en gruppe – den besto av seksunge jurister, nesten alle kvinner, som snakket godt engelsk – medansvar for en bred revisjon av straffeloven, men den revisjonen somfaktisk ble satt i gang var begrenset til straffutmålingsreglene.Etter at jeg reiste hjem i mai 2008, fikk advokat Arne Gunnar Aashovedansvaret fra norsk side med å bistå MoJ med strafferettsreformen.

At NORLAM hadde spilt en viktig rolle,illustreres ved at Jogeir Nogva, daværende «Head of Mission», bleinvitert til å holde innlegg under behandlingen i Parlamentet. Resultatetble at rundt 65 prosent av NORLAMs forslag ble vedtatt. Som eksempelkan nevnes at minimum for drap ble senket fra tolv til åtte år,et minimum som også gjaldt drap på «nærstående». Der hadde det tidligereminimum vært 20 år, for etter «logikken» loven hadde vært byggetpå, kunne det ikke være noe som var verre enn å drepe en av sinenærmeste. Men det sosiologiske, hvem som i praksis ble ofre foren slik straff, ble ikke tatt i betraktning. Den (antagelig) størstegruppen av «nærstående» som sonet dette minimum, var faktisk kvinneri 50-, 60-, og 70-årsalderen. De hadde etter et langt ekteskap medmishandling til slutt gjort seg skyldig i «the Ultimate DomesticViolence», de hadde «vunnet», den siste kampen mot en mishandlende,men nå alkoholsvekket ektefelle. De var dermed ikke bare gjerningspersoner,men også ofre for at samfunnet ikke tok vold i nære relasjoner påalvor. Synet av disse kvinnene, som utholdt en helt meningsløs strengstraff i Rusca kvinnefengsel, gjorde et sterkt inntrykk!

Hvordanhar det gått?

De nye straffutmålingsreglene trådtei kraft i slutten av mai 2009. Etter å ha vist en oppadgående tendens,snudde det prosentvise tallet på lange fengselsstraffer etter lovendringenebrått, ja fallet var dramatisk. Allerede det første året de nyereglene var i kraft, fra mai 2009, er det en betraktelig reduksjon,fra 7,10 % i 2008 til 2,18 % i 2010, det første «fulle» året lovendringenefikk virke. Antagelig er reduksjonen av straffer der minimum førvar ti år enda mer merkbar, men det finnes det ikke tall for.

Lovendringen har ikke bare hatt virkningfremover. Ved nedkriminalisering er det i Moldova tradisjon forat domstolene revurderer straffutmålingen i dommer der domfeltefremdeles sitter på soning. «Total re-examined cases» per 24. Januar2011 var 2.738, hvorav 1.219 var nedsubsumert og med mildere fengselsstraff,369 hadde fått redusert fengselsstraff uten nedsubsumering, mens23 hadde fått omgjort straffen fra fengsel til en mildere straffart.Det er likevel grunn til å tro at domstolene har vist for stor tilbakeholdenhetmed å anvende nye regler på de gamle saker. Det er grunn til å frykteat reduksjonen i straffene ikke er i samsvar med det tiltenkte nyenivået.

Fangetallet per 100.000 innbyggere haddelenge vist en nedadgående tendens, og etter lovendringene er falletbrått. Det er en kraftig nedgang allerede i 2010, og i 2013 serfangetallet ut til å ha stabilisert seg på et greit, kanskje litthøyt europeisk nivå.

Hvilkelærdommer kan vi trekke?

Når Norge engasjerer seg i «judicialand legal reform» i «countries in transition», er det en investeringman ikke vet om vil gi «avkastning». Det som her er beskrevet, erbare en del av det NORLAM har vært med på i Moldova. Det er ikkeå ta munnen for full at sendelaget har vært en stor suksess og at «avkastningen»må sies å ha vært formidabel. Dels skyldes det heldige omstendigheter,men også at vi visste når vi skulle rette pekefingeren opp og nårvi ikke skulle gjøre det. Vi hadde også en beredskap på å revurderehva vi burde og ikke burde gjøre og til å gripe sjansen når denbød seg og til likevel å bruke pekefingeren på forhold der vi haddebestemt oss for å være tilbakeholdne når vi så at muligheten bødseg. Vi har vært i stand til «å lese og forstå» landet. Kriminologikonferansenog hjelpen til MoJ med revisjon av straffutmålingsreglene er eksemplerpå uventede «åpninger». Da vi så at døren sto på gløtt, klarte viå utnytte det.

En lenger originalversjon av denneartikkelen er publisert i Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab3 – 2014