Fremtidens
domstoler Bør domstolenes uavhengighet styrkes og er det tid for reformer? Det er tid for en ny domstolkommisjon

Det er helt grunnleggende for bevaringenav en demokratisk og tillitvekkende rettsstat at domstolene er uavhengige.Skal domstolene kunne sikre folk fundamentale rettigheter, som vifinner i Grunnloven og menneskerettighetene, må sakene behandlesog avgjøres fri for utilbørlig press og påvirkning utenfra. Spesieltviktig er det at domstolene som kontrollør av de øvrige statsmaktene,Stortinget og regjeringen, er uavhengige av disse i sin dømmendevirksomhet.

Ideen om uavhengige domstoler springerut av maktfordelingsprinsippet, og har vært en bærebjelke i vårstatsforfatning helt siden vi fikk Grunnloven i 1814. Imidlertid vardet først i 2014 at Stortinget uttrykkelig grunnlovfestet domstolenesog dommernes uavhengighet. Det ble da vedtatt en bestemmelse somsier at «Statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernesuavhengighet», paragraf 95 andre avsnitt. Tilsvarende bestemmelserfinner vi også i sentrale internasjonale konvensjoner som Den europeiskemenneskerettighetskonvensjon, artikkel 6 (1), og FN-konvensjonenom sivile og politiske rettigheter, artikkel 14 (1).

Betydningen av å ha, respektere og utvikleuavhengige domstoler ble også understreket og utdypet ved markeringenav Grunnlovs-jubileet i fjor, og ved 200 års-jubileet for opprettelsenav Norges Høyesterett tidligere i år.

Den nye grunnlovsbestemmelsen innebærerikke bare en forpliktelse til å respektere domstolenes uavhengighet.Den må også oppfattes som et pålegg til myndighetene om aktivt åstyrke og videreutvikle denne. Uavhengighet er ikke en størrelsesom er gitt en gang for alle. Det skjer stadig en utvikling, ikkeminst internasjonalt.

Men hva betyr det at domstolene er uavhengige?Verken Grunnloven eller konvensjonene sier noe nærmere om hva somligger i dette begrepet. De fleste forbinder nok uavhengighet meddet nokså selvsagte at de andre statsmaktene ikke skal påvirke –verken direkte eller indirekte – dommerne når de behandler og treffer avgjørelsenei enkeltsaker. I motsetning til noen andre land som vi ikke likerå sammenligne oss med, har vi heldigvis få eksempler hos oss påslik utilbørlig press og påvirkning.

Det er en utbredt oppfatning at norskedommere faktisk opptrer og fremstår som uavhengig av de andre statsmaktene,og at det ikke tas utenforliggende hensyn når de treffer sine avgjørelser.Domstolene har også svært høy tillit i befolkningen, noe som erhelt avgjørende for domstolenes utøvelse av sin rolle. Så langtsynes det ikke å være grunn til bekymring, og det kan være naturligå spørre om det er poeng å vurdere endringer i et domstolsystemsom tross alt oppfattes å fungere godt.

Det skal også påpekes at uavhengighetikke er det samme som at domstolene skal være fri for enhver påvirkningeller innflytelse av de øvrige statsmaktene. Domstolene kan ikkeleve i et samfunnsmessig vakuum. Lovgivningsprosessen innebærer nødvendigvisen generell form for påvirkning av domstolene. Bevilgningene til domstoleneog fordelingen av midlene må dessuten på en eller annen måte skjeutenfor domstolene. Regjeringen må videre ha en rolle ved dommerutnevnelserog ved oppnevnelser av medlemmer til organer som har betydning fordomstolenes virksomhet.

Det er imidlertid avgjørende for å sikrefullt ut uavhengig domstoler i fremtiden at det formelle fundamentet– eller rammeverket – for den dømmende virksomheten tilfredsstillerde økende kravene som stilles i dag, særlig internasjonalt. Detmå slås fast at det norske domstolsystemet til tross for viktigereformer på begynnelsen av 2000-tallet, blant annet ved opprettelseav Domstoladministrasjonen (DA), mangler en tilstrekkelig solidformell forankring. Det er svakheter i systemet som kan skape sårbarhet,og som i ytterste konsekvens kan svekke folks vern mot overgrepfra de andre statsmaktene dersom samfunnet skulle gå i mer uroligretning.

Det er naturligvis vanskelig å ha enklar oppfatning av hvordan utviklingen av samfunnet vil bli i årenesom kommer. Det er uansett viktig å ruste seg for en situasjon hvortilliten til domstolene ikke vil holde seg like høy som i dag. Vikan ikke se bort fra at samfunnsutviklingen vil gå i en retningav mer uro og splid i befolkningen, som for eksempel økt polariseringog større kamp om samfunnets ressurser. Politikere og andre medstor innflytelse, som for eksempel media, kan i større grad kommetil å rette søkelyset på domstolenes svakheter, med rette ellerurette. Dersom tilliten til domstolene svekkes, noe som har skjeddi andre vesteuropeiske land, er det viktig at den formelle uavhengighetener så solid og uangripelig som mulig.

Det heter at det er i rolige tider atman skal ruste seg og treffe tiltak for å stå imot uroligere tider.Det er nå vi er i posisjon til å foreta grundige analyser og treffenødvendige beslutninger. Den norske dommerforening ønsker å værepådriver i en slik prosess.

Det er ikke siden årtusenskiftet blittgjort noen grunnleggende analyse og utredning av dommernes og domstolenesrolle og funksjon i samfunnet. Etter at Domstolkommisjonen underledelse av daværende høyesterettsjustitiarius Carsten Smith kom medsin utredning, NOU 1999:19, Domstolene i samfunnet, har samfunnsutviklingenført til betydelige endringer i domstolens arbeid. Befolkningsutviklingen,endringer i befolkningssammensetningen og økt internasjonaliseringer noen utviklingstrekk som har gitt domstolene nye typer og merkomplekse saker. Kravene til effektivisering har økt. Det har værtøkt tilfang av både nasjonalt og internasjonalt utviklede rettsregler,som for eksempel avgjørelser fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol,som stiller stadig større krav til behandlingen av sakene. Økt tilfangav lover som gir større rettigheter til borgerne, byr på nye utfordringerved at mange forvaltningsvedtak bringes inn for domstolene for rettslig overprøving.Den teknologiske utviklingen har åpnet for lettere tilgang til domstolene,og ikke minst til endrede arbeidsmetoder. Den tradisjonelle dommerrollen hvordommeren behandler alle typer saker, generalistrollen, er blittutfordret av krav om spesialiserte dommere og spesialdomstoler.I denne forbindelse oppnevnte regjeringen tidligere i år et utvalgfor å utrede særdomstoler for barne- og familiesaker og forvaltningsdomstolfor utlendingssaker.

Dessuten har Europarådet, som er detviktigste samarbeidsorganet mellom statene i Europa angående menneskerettigheter,hatt stor oppmerksomhet mot domstolenes sentrale rolle i demokrati-og rettsstatsutvikling. Spesielt må nevnes ministerrådets såkalterekommandasjon fra 2010, CM/Rec (2010) 12 on judges: independence,efficiency and responsibilities, som gir en rekke anbefalinger tilstatene for å sikre domstolenes formelle uavhengighet, særlig overforden utøvende myndighet.

En av grunnene for denne internasjonaleutviklingen og engasjementet, ligger i erkjennelsen av at staten,det vil si makthaverne, ofte opptrer som part i rettssaker. Detgjelder særlig i straffesaker og i saker som gjelder forvaltningensvedtak og avgjørelser. Slike saker er gjerne svært inngripende forden enkelte borgers frihet og velferd. Det anses derfor som heltgrunnleggende for tilliten at domstolene i egenskap av å være kontrollørhar mest mulig reell og formell avstand til de som skal kontrolleres.Dette sikres ikke minst ved en et solid rettslig rammeverk som på entydelig måte synliggjør domstolenes uavhengige stilling i samfunnet.

På flere områder må det slås fast atdet norske regelverket ikke oppfyller de anbefalinger som er gitti rekommandasjonen fra 2010. Etter artikkel 47 skal de øvrige statsmaktersrolle ved utnevning av dommere kun være av formell karakter. Detvil si at i praksis skal regjeringen utnevne den søkeren som et uavhengiginnstillingsråd har anbefalt på grunnlag av faglige kvalifikasjoner ogpersonlige egenskaper. I dagens system legges stor myndighet tilregjeringen ved dommerutnevnelser. Innstillingsrådet for dommereskal gi en begrunnet innstilling av tre kvalifiserte søkere tildommerstillinger. Innstillingen skal være rangert. Regjeringen kanfritt velge blant de søkerne som er innstilt, og kan også utnevneen annen søker etter å ha innhentet uttalelse fra Innstillingsrådet.Det skal riktignok nevnes at etter 2010 har regjeringen utnevntden som er innstilt som nr. 1. Før den tid skjedde det flere gangerat innstillingen ble fraveket, og uten at det ble gitt noen begrunnelse.

Videre er det anbefalt at dommermedlemmenei organer som Innstillingsrådet, Tilsynsutvalget for dommere – somer disiplinærordningen for dommere – og styret for Domstoladministrasjonenskal utpekes av dommerne selv. Dommerne bør dessuten utgjøre minsthalvparten av medlemmene.

Det er også grunn til å vurdere om deter sikres tilfredsstillende uavhengighet at lederne av disse organeneutnevnes av regjeringen og ikke av organene selv.

Det kan også være gode grunner for åse nærmere på om ikke sekretariatene for innstillingsrådet og tilsynsutvalgetbør ligge utenfor Domstoladministrasjonen, som i mange sammenhengerhar et arbeidsgiver- og personalansvar overfor dommerne.

Dommerforeningen mener at tiden nå erkommet for å foreta en grundig og systematisk gjennomgang og analyseav norske domstolsystemet, særlig knyttet opp til utviklingen internasjonaltog vurdere om det bør gjøres endringer i lovgivningen for å bringenorsk praksis i tråd med anerkjente internasjonale normer og anbefalingerfor dommeruavhengighet.

Et slikt omfattende arbeid bør foretasav en bredt sammensatt domstolkommisjon. Det er viktig at en slikkommisjon gis et vidt mandat slik at alle sider av domstolenes virksomhetgjennomgås. En sentral oppgave bør være å evaluere reformene somble gjennomført ved tusenårsskiftet på grunnlag av utredningen fraSmith-kommisjonen. I tillegg til Domstoladministrasjonen, ble detopprettet et Innstillingsråd ved utnevnelse av dommere og et Tilsynsutvalgfor dommere. Videre ble det gjort innstramninger når det gjelderdommernes adgang til sidegjøremål.

En evaluering bør ta utgangspunkt i omsentrale målsettinger med reformene er oppnådd, slike som å økedomstolenes effektivitet, sikre legitimitet i samfunnet og ønsketom sterkere synliggjøring av domstolenes uavhengige stilling.

Det er naturlig at en kommisjon i sittarbeid med forslag til reformer, også vurderer domstolenes framtidigeressursbehov og om det er grunnlag for å gi domstolene en mer selvstendigbevilgningsmessig stilling, og i tilfelle hvordan. I dag er domstoleneen ordinær post på Justisdepartementets budsjett og konkurrererom ressursene på linje med utøvende virksomheter som politi og kriminalomsorg.

Det er også grunn til å se nærmere påden eksisterende ordningen for lønnsfastsettelse for dommere. Påprinsipielt grunnlag kan det reises spørsmål om det er riktig atdepartementet fastsetter lønnen til dommerne i tingrett og lagmannsrett,og Stortinget for dommerne i Høyesterett.

Smith-kommisjonen foreslo en rekke tiltakfor å redusere bruken av midlertidige dommere, noe departementeti liten grad fulgte opp. I et uavhengighetsperspektiv bør en kommisjonenvurdere om den forholdsvis utstrakte bruken av midlertidige dommerei Norge er i samsvar med de krav til uavhengighet som stilles idag, og om det eventuelt bør gjøres endringer.

I tillegg til uavhengighet fra de andrestatsmaktene, er det viktig at dommerne også er uavhengige i forholdtil kollegaer og overordnede. I denne sammenheng er domstollederrollensentral, både når det gjelder forholdet til Domstoladministrasjonen ogden enkelte dommer. Det bør foretas en gjennomgang av hvordan Domstoladministrasjonensstyringsrett skal være overfor domstollederen. Det kan også være aktueltå vurdere hvilken styringsrett domstollederen skal ha i forholdtil den enkelte dommer. For øvrig foreslo Smith-kommisjonen at domstolledersoppgaver og myndighet burde bli nærmere utredet.

Mange stater i Europa har egne loverom dommere som regulerer de formelle rammene rundt domstolene ogdommerne. Som en del av sitt arbeid bør en kommisjon på grunnlagav sine forslag til reformer vurdere om det bør vedtas en slik lovi Norge, blant annet for sterkere å synliggjøre domstolenes uavhengighet.I denne forbindelse kan det nevnes at Advokatrolleutvalget har foreslåttat det vedtas en egen lov om advokater.

Smith-kommisjonen behandlet spørsmåletom samenes tillit til domstolene, noe som blant annet i 2004 førtetil opprettelsen av Indre Finnmark tingrett for å ivareta samiskesedvaner og rettsforståelse. I 2011 kom en arbeidsgruppe som varnedsatt av Domstolsadministrasjonen, med en rapport med forslagtil tiltak for å styrke den samiske dimensjonen i domstolene. Deter naturlig at en kommisjon bør vurdere forslagene i denne rapporten.

Avslutningsvis er det er viktig å understrekeat dommernes uavhengighet ikke er en personlig rettighet eller etprivilegium for dommerne. Dommerne skal ikke kunne skjule seg bakdekket av uavhengighet for å oppnå personlige fordeler eller unngå sakligog kritisk søkelys på sin virksomhet. Poenget er at uavhengige domstolerer en forutsetning for at domstolene kan behandle saker upartisk,og er et nødvendig vern mot at folks rettigheter krenkes.

Dommerforeningen mener at tiden er modenfor å løfte blikket og diskutere hvordan fundamentet for fremtidensdomstoler bør være. En prinsipiell og overordnet gjennomgang ogvurdering av domstolsystemet ved å opprette en ny domstolkommisjon vilvære et første skritt i så måte.