De gjennomfører Norges asylpolitikk – Menneskeskjebnene rører oss, men regelverket må følges

Det formelig stormet rundt avgjørelserfattet av juristene i Politiets Utlendingsenhet når situasjonenvar på mest opphetede under flyktningstrømmen over Storskog i fjorhøst og i de første ukene av 2016. Enkeltindividets rettssikkerhetskulle ivaretas samtidig som det lå et vedvarende politisk presspå PU om å løse situasjonen.

– Jeg skal innrømme at det til tiderknaket i sammenføyningene i vårt system og at det var en tøff tidfor oss alle. Det ble litt sånn «Storskog minutt for minutt» enperiode og alle medier fulgte med. Men jeg føler at vi besto «prøven»selv om situasjonen utfordret også vår måte å tenke på i forholdtil at vi må ha et minimum av saksbehandling for å avklare hvemmenneskene er før vi fatter vedtak, sier politiinspektør og lederav PU’s juridiske avdeling, Jan Olav Frantsvold til Juristkontakt.

Frantsvold tar i mot oss i PU’s hovedbyggpå Tøyen i Oslo. Politiinspektøren begynte som leder av juridiskavdeling i PU juni 2012. Før det var han nestleder i Politijuristenei noen år fram til 2008, da han tok over som leder etter Curt A.Lier. Et lederverv han hadde fram til han begynte i Politiets Utlendingsenheti 2012. Enheten har vært gjenstand for en rivende utvikling de sisteårene.

– Det var rundt 350 ansatte i PU dajeg begynte her. I dag begynner det totale antall ansatte å nærmeseg 1000 personer. Til tider har det vært 50 – 100 ansettelser av gangen.Den politiske viljen til å satse på vårt felt er stor og har værtspesielt stor under nåværende regjering, sier avdelingslederen somviser oss rundt i mottaksavdelingen hos PU.

I ett av rommene, som i fjor høst blebrukt som mottakslokale for barnefamilier, oppholdt det seg 50 asylsøkerei noen hektiske septemberdager. På veggen henger en flatskjerm.Over skjermen flimrer tegnefilmer på Disney Channel for å gi deminste en mulighet til å få tankene vekk fra hverdagen som flyktningeri et fremmed land.

Siden Frantsvold ble sjef for PU’s juridiskeavdeling i 2012 har den vokst fra 10 ansatte, hvorav 8 var jurister,til en avdeling som i dag teller 21 ansatte. 17 av disse er jurister.De har avdelingsmøte én gang i uka hvor løpende saker drøftes, arbeidsoppgaverfordeles og planer legges.

Samfunnssikkerhet

– Vi er en ganske sunn miks av mennesker.Noen har bakgrunn fra politi eller påtalemyndighet. Andre har bakgrunnfra utlendingsmyndighetene. Å ha ansatte med stor systemkunnskapom straffeprosess og bruk av straff kombinert med ansatte som harutlendingsrettslig bakgrunn gjør at vi klarer å håndtere dette feltetganske bra, sier Frantsvold.

Han kan fortelle at PU’s oppgaver harblitt mer omfattende de siste årene.

– I utgangspunktet er PU et relativtungt politiorgan. Det er bare 12 år siden vi ble opprettet, forå registrere utlendinger som søker asyl. I tillegg skal vi identifisere asylsøkerneslik at norske myndigheter skal ha en formening om hvem som er her, ogkunne si litt om hva slags mennesker dette er gjennom å få et bildeav forhistorien deres. Registreringen gjør vi for at utlendingsmyndigheteneskal vite nok til å kunne avgjøre om de oppfyller kravene til åfå bli i Norge eller ikke, sier Frantsvold.

Han peker på at PU nå også i økendegrad avklarer forhold knyttet til samfunnssikkerhet.

– De siste årene er det blitt mye tydeligereat vi har ansvaret for å gjøre vurderinger av om asylsøkernes statusog bakgrunn gjør at de kan representere noen fare for det norskesamfunnet. Identitet, kriminalitet og samfunnssikkerhet er tre viktigetemaer for PU. Avklaring av identitet er maktpåliggende for å kunnevite hvem menneskene er, både i forhold til de som skal bli en delav vårt samfunn i framtiden, men også dersom de skal til et annetland. Man må også vite hvor de kommer fra og hvem de er for å kunnereturnere folk. Vi undersøker om de har gjort noe straffbart i andre landeller i Norge, og vurderer om de kan utgjøre noen fare for samfunnssikkerheten heri landet, sier Frantsvold som mener det for folk flest er lett ågå seg bort i forhold til PU’s rolle.

– Mange ser nok på oss som symboletpå at – nå må du ut av Norge – og det er vi jo, fordi det er visom sender dem ut. Men det er ikke vi som avgjør om folk skal fåbli eller ikke. Vår spesielle rolle er at vi først avklarer identitet,registrerer og undersøker bakgrunn, før Utlendingsdirektoratet ogUtlendingsnemnda avgjør om de får bli her eller ikke. Hvis de fåravslag på søknad om asyl får vi på nytt ansvaret for disse menneskeneved at vi skal effektuere avslaget eller returnere dem til et annetland, sier Frantsvold.

Sterkerepolitipreg

PU er en del av politiet men samtidigansett for å være en del av forvaltningsmyndighetene.

– Utlendingsfeltet er forvaltningsrettslig,så vi driver med en form for utlendingsprosess, hvor det er egneregler for bruk av fengsling, pågripelse, undersøkelser og slikt.Inngrep som likner på ransakning finnes i et eget spor i utlendingsloven,sier Frantsvold som mener PU de siste årene har fått et stadig sterkerepreg av å være en del av politiet.

– Det har skjedd en dreining i den retningenetter at Kristin Kvigne ble sjef for PU. Hun har ønsket å setteet slikt preg på organisasjonen og har lykkes bra med det. Ikkeminst ved at vi prioriterer hardere på at mennesker som er straffetskal håndteres raskt. Så mange som én av tre som sendes ut av Norgeer tidligere straffet. Gjennom denne prioriteringen har også vårsamhandling med resten av politiet blitt styrket de siste årene.Vi har et politidirektorat som er opptatt av det samme, og det gjørnok også sitt til at vår identitet som en del av politiet har blittmye sterkere. Det er stor enighet i Norge om at utlendinger somer straffet ikke hører hjemme her selv om det er utfordringer ogsåher. Det finnes straffede mennesker som har barn og straffede menneskersom har røtter i lokalsamfunn. Enkeltskjebnene er som regel alltidengasjerende.

Frantsvold mener hendelsene i Storskog,som ligger like utenfor Kirkenes, fikk et særpreg – ikke bare pågrunn av det store antallet flyktninger – men også ved at flyktningenebrukte grensepasseringsstedet til Russland, som er Norges enestelandbaserte Schengen-grense.

– Å returnere asylsøkere ut av Schengenog tilbake til Russland ble nok veldig symboltungt og jeg tror detvar lett å identifisere oss som de som hadde bestemt at menneskerikke skulle få være i Norge, selv om det var politiske prosessersom avgjorde det. Det er både spennende og ikke minst givende åjobbe på et felt som er fylt av oppmerksomhet, og det er klart atdet ligger en stor utfordring i å prøve å innfri politiske ambisjoneri et fagfelt som er så følsomt, sier Frantsvold som sendte jurister frasin avdeling til Kirkenes, for å få nærhet og førstehåndskjennskaptil hendelsene.

I oktober måned reiste han selv ditfor å få et overblikk over situasjonen.

– Hvordan var hverdagen din da det koktesom verst på det mest hektiske rundt flyktningsituasjonen på Storskog?Ble det noe søvn på deg?

– Jada. Avdelingen er preget av veldigflinke folk. Det er høyt kompetente mennesker. I oktober var velde høyeste ankomstene over Storskog og vi så raskt behovet for åha jurister der. I løpet av noen ganske få uker kom det 5000 asylsøkeretil Storskog, totalt 5.500 i hele 2015. Uten å ha egne folk på stedettror jeg nok min nattesøvn ville vært betraktelig dårligere, sierFransvold som vil rose samarbeidet med stedlig politi.

– Vi har hatt en veldig god dialog medpolitimesteren i Finnmark. PU’s jurister har inngått som en delav arbeidet i politidistriktet. Når det var PU-arbeid å gjøre, så gjordede det. Hvis det var behov for å jobbe med straffesakene til politimestereni Finnmark, så hjalp de til med det når de hadde tid. Dette harvært et godt eksempel på offentlig samhandling, sier Frantsvoldsom var glad han selv tok turen til Finnmark.

82ble pågrepet

– Det ga et inntrykk som sitter dypt.Den helt spesielle atmosfæren på selve grensepunktet Storskog hvordet store antall asylsøkere kom over fra Russland. Kirkenes, somikke bare bar preg av å være i sentrum av begivenhetene, men ogsåer en by hvor russiske turister eller besøkende utgjør en del avgatebildet, og hvor det er skiltet på russisk i tillegg til norsk.Vi ble ganske fort klar over at det var noe særegent ved gruppenav utlendinger som kom over Storskog. Det mest vanlige er at asylsøkereikke har med seg dokumenter. Ikke fordi de ikke har dokumenter,men fordi de ikke har de med seg. Absolutt alle som kom over Storskoghadde pass og andre dokumenter. Det gjorde at det var enklere å avklarederes identitet enn vi er vant med fra asylsøkere som kommer innover grensen andre steder i Norge, sier Frantsvold.

Etter noen uker hadde myndighetene fåttetablert et ankomstsenter i Kirkenes. På ankomstsenteret var deten periode innkvartert 82 personer. Russland hadde sagt ja til åla Norge returnere dem.

– Vår jobb i den prosessen var å fåeffektuert vedtakene fra UDI – nær sagt en marsjordre om at nå skaldisse returneres til Russland – hvor de kom fra, sier Frantsvold sompå et tidspunkt besluttet at alle 82 skulle pågripes. Blant demvar noen barnefamilier. Pågripelsene av flyktninger utløste sterkereaksjoner og kritikk mot PU.

– Siden PU er en del av politiet oghar tvangsmidler, kan vi pågripe folk og fremme krav for domstoleneom å sette personer i forvaring, som det heter i utlendingssporet. Deter et tvangsmiddel som det er knyttet mye juss til og en god delav vårt arbeid går med nettopp til å vurdere grunnlaget for brukav tvangsmidler. På et tidspunkt ble det offentlig kjent at formåletmed å innkvartere dem i ankomstsenteret var for å planlegge returav dem til Russland. Dette ble også kjent for 82 som bodde der,og de ville ikke dra og heller ikke hjelpe til slik at vi fikk detilbake til Russland, sier Frantsvold.

Det ble også klart at mange innbyggerei lokalsamfunnet hadde stor sympati med de 82, og ikke syntes deskulle returneres til Russland. Til å begynne med gjorde mangelpå transportmidler, kulde og lange avstander det umulig for flyktningeneå komme seg vekk.

Ankomstsenteret ligger rett ved sidenav flyplassen i Kirkenes – et stykke fra sentrum – og normalt erdet ikke enkelt å komme seg derfra. Det var også kaldt ute og endel faktorer som gjorde at det ikke var lett å bevege seg fritt.Rettslig sett var det enkelt å bevege seg fritt, men praktisk vanskelig.

– Det var først når noen klarte å fåseg transport til en kirke, og at folk begynte å komme i privatbilerog tilby skyss til asylsøkerne, at situasjonen ble veldig uhåndterligfor oss, noe som utløse et behov for å pågripe alle og å sette oppvakt for å begrense bevegelsesfriheten. Det er ikke vanskelig åforstå at det vekker reaksjoner, spesielt ikke når man ser familierog barn, og alle tenker jo at dette er mennesker som sikkert haddehatt det bedre i Norge enn i Russland. Det er politiske prosesservi blir stående som ansiktet på, sier Frantsvold.

Skiftendemeninger

Han peker på at meninger og holdningerskifter fort i det politiske liv og blant folk flest.

– For ganske nøyaktig ett år siden varPU, i likhet med Politidirektoratet, i Kontroll,- og konstitusjonskomiteenpå Stortinget og ble utfordret på hvordan vi hadde håndtert densåkalte asylbarnsaken. Ett av temaene var: hva gjør vi med mennesker –og familier spesielt – som har vært lenge i Norge fordi man ikkehar effektuert vedtak om utsendelse? Det offentlige Norge var daopptatt av at vi var for ivrige i å sende ut familier. I november2015 sto det politiske flertallet for at vi så fort som råd varskulle få sendt flest mulig av de som kom over Storskog hjem igjen.Det kom forslag både om å ta i bruk charterflyvninger og direkteretur, sier Frantsvold.

Han forteller videre at situasjonennå er at Norge har fått en avklaring med russiske myndigheter omat man må følge de mer etablerte rutinene.

– Det foreligger en returavtale mellomNorge og Russland fra 2008, og dette er et tema som vår avdelinger involvert i.

– Pågripelsene på Storskog varte barei et par dager, men var eksempel på at dere må fatte vedtak somkan være upopulære, og som utløser kritikk. Går kritikken inn på derepersonlig?

– Det er helt umulig ikke å la seg påvirkeav enkeltskjebner. Selv om det kan høres ut som en floskel så erdet vår oppgave å være profesjonelle. Vi må håndtere menneskeneut fra de saklige vurderingene som er gjort myndighetene. Men deter ikke alltid enkelt, og vår avdeling snakker vi høyt om sliketing for å være forberedt på hva man kan møte. Og vi møter jo menneskeskjebnenedaglig, ikke minst gjennom vår bruk av tvangsmidler, sier Frantsvold.

I fjor begjærte PU fengslig forvaring1000 ganger.

– Det betyr at det ved 1000 anledningersto en politiadvokat fra PU i tingretten og begrunnet så sakligsom mulig hvorfor det er nødvendig å bruke fengslig forvaring påmennesker som åpenbart er i en situasjon hvor de føler desperasjon.Det er lett å bli berørt. Ikke minst i de få tilfellene hvor dissesituasjonene også omfatter barn og familier med barn. Det er ansatteher som har barn selv og det er jo ikke vanskelig å identifisereseg med det å rømme til et bedre sted for seg og sine, sier avdelingslederen.

Han mener det er en trøst å vite atNorge har systemer som det er grunn til å stole på.

– Jeg tror nok vi har en stor grad avsystemforståelse. At man må slå seg til ro og akseptere at vi haret velfungerende system hvor rettssikkerheten ivaretas. Som jurist erman jo trent i den måten å tenke på, sier Frantsvold også pekerpå at det er en god del mennesker som returnerer frivillig.

– Vi må også tenke på alle de menneskenesom får et avslag, som innfinner seg med det og reiser hjem. Defår svært sjeldent oppmerksomhet. Hvordan ville det vært om detå nekte å reise ville bety at man da bare kan bli, uten at det fårnoen konsekvenser? Realiteten er at man egentlig kan droppe å haen innvandringsmyndighet i det hele tatt dersom man ikke effektuereravslagene, sier Frantsvold.

I overkant av 7800 mennesker ble returnertfra Norge i 2015 etter å ha fått avslag på sine asylsøknader. Mensdet i gjennomsnitt i årene før 2015 kom årlig 10.000 – 15.000 asylsøkeretil Norge kom det hele 33.000 i fjor.

– Det kom med andre ord tre ganger såmange som vi er bygget for å håndtere og ingen av oss trodde viskulle klare å håndtere alle returer når vi fikk den store økningenpå høsten. Og når tilstrømmingen av asylsøkere var på det høyeste,i oktober måned, var vi fristet til å tenke at vi nok ble nødt tilå droppe uttransporteringene, at vi ikke ville få tid. Men så komStortinget med en tilleggsbevilgning og med hjelp fra politidistriktenefikk vi gjort alt sammen. Men det ble et eksempel på at det kan væreutfordrende at vi har de to hovedoppgavene som går parallelt. Allemennesker skal registreres og håndteres – samtidig skal vi sørgefor at noen hele tiden sendes tilbake, sier Frantsvold.

Overnattetute

For PU er eksemplene mange på at deter vanskelig, eller nesten umulig, å fatte vedtak eller å ta avgjørelsersom gjør alle til lags. Som da flyktningestrømmen nådde hovedstadeni noen hektiske uker i september og oktober i fjor. Bilder av utslitteflyktninger som overnattet på gaten utenfor PU på Tøyen i Oslo førtetil krass kritikk fra engasjerte enkeltpersoner og interesseorganisasjoner.

– Vi klarte ikke å få registrert rasktnok og tatt oss av alle og var selvfølgelig ikke fornøyd med ensituasjon hvor det var asylsøkere uten husrom som måtte overnatte pågaten. Derfor inngikk UDI en avtale med et hotell i nærheten slikat vi fikk innkvartert dem der i påvente av registrering og videretransport til mottak. Det førte i sin tur til kritikk fra andrehold om at asylsøkere som kom til Norge ble innkvartert på hotell,og kunne leve i luksus, sier Frantsvold.

– Når du står i dette og kritikken skifterfra det ene til det andre – kritikk for at flyktninger må liggeute, og så for at de får bo på hotell – som leder av juridisk avdeling tardu jo en del avgjørelser som blir rammet av kritikken. Er det frustrerendeeller ser du det som naturlige skiftninger i en slik situasjon?

– Jeg har ikke noe enkelt svar på det.Men en god del av kritikken opplever jeg nok som for vår del ganskenøytral støy.Jegoppfatter det som nøytralt fordi det er et betimelig politisk ordskifte.Sånn er det jo, og det bør man akseptere. Det som derimot går merinn på meg, og kanskje også andre på vår avdeling, er kritikk som dreierseg om grundigheten i arbeidet vårt. Som at vi er lemfeldige i vårutøvelse av makt overfor disse menneskene. Kritikk om måten politiethåndterer mennesker fra andre land på rammer dypere. Det skal ikkevære grunnlag for slik kritikk. Vi skal være skikkelige. Kritikksom går på at vi ikke er skikkelige smerter mer enn den politiskediskusjonen – som jeg opplever som veldig sunn og nødvendig, sierFrantsvold.

Han viser til de siste ukenes diskusjonom instruksen på Storskog, som går ut på at asylsøkere som kommertil Norge etter å ha hatt opphold i Russland, skal få avslag utenrealitetsbehandling.

– Dette er et godt, illustrerende eksempelpå at vi som offentlige tjenestemenn er forpliktet til å følge lojaltopp de instruksene vi får. Jeg setter min egen ære inn på at vi skalhåndtere de reglene vi får. Hvis vi ikke gjør det, så undergravervi det systemet vi er en del av, og den demokratiske prosessen somligger bak disse reglene. Det er helt betimelig at folk stillerspørsmål ved regelverk og instrukser, men det er ikke noe vi kanta hensyn til. Kritikken mot selve instruksen opplever jeg ogsåå være nøytral for vår del. Kritikk som dreier seg om hvordan vihar anvendt disse reglene går nok mer inn på meg, sier Frantsvold.

Rett før jul rettet Sivilombudsmannenkritikk mot PU for å utøve for inngripende kontroll av de internertepå utlendingsinternatet på Trandum.

– Dette er kritikk vi tar på dypestealvor og gjelder juridiske skjønnsvurderinger som jo er i kjernenav det min avdeling skal være opptatt av. Rapporten fra Sivilombudsmannenblir lest og grundig fulgt opp selvfølgelig. Meningsytringer omat det tar lang tid å sende ut folk, eller at vi er så opptatt avå effektuere vedtak for barnefamilier bare fordi de har vært herlenge, er kritikk jeg ikke legger så stor vekt på. Vår oppgave erå effektuere vedtakene uansett hvordan de ser ut. Det er også noemed at vi har lettere for å forstå kritikk fra andre jurister. Deter ofte den som når lengst inn.