Vinneren av rettssikkerhetsprisen – Økt spenning mellom demokrati og rettsstat setter menneskerettighetene under press

Juristkontakt møter Helgesen til intervju på hans kontor i Senter for menneskerettigheter i Oslo. Det er en takknemlig, men like fullt bekymret prisvinner vi har foran oss. 70-åringen som gjennom sitt lange juridiske virke har møtt flere store verdensledere og presidenter, som Nelson Mandela og Boris Jeltsin, mener det nå er viktig å være på vakt mot det han anser for å være en klar forskyving av makt i flere land i Europa.

– Jeg er svært glad for anerkjennelsen det er å få tildelt en slik pris, men det er ingen grunn til å lene seg tilbake og puste lettet ut. Menneskerettighetene er under et stadig press. De siste årene har det vokst fram en voldsom spenning mellom demokrati og rettsstat. Hovedsakelig i andre land enn vårt, men vi er heller ikke uberørt av utviklingen, sier Helgesen.

Ved siden av å være lærer ved juridisk fakultet i 40 år har han i disse årene spilt en stor rolle som Norges representant i Veneziakommisjonen, («The European Commission for Democracy through Law») helt siden kommisjonen ble etablert i 1990, og hvor han var president i 2007 – 2009 og første visepresident frem til 2016. Veneziakommisjonen regnes som Europarådets spydspiss for konstitusjon- og rettsstatsbygging.

Helgesen mener det er bekymringsfullt når stater ikke lenger, eller i mindre grad enn tidligere, ønsker å inngå forpliktende internasjonale konvensjoner eller tilleggsprotokoller knyttet til menneskerettigheter. Han peker på at det ikke bare er i andre europeiske land dette skjer, men også i Norge.

– Norge har et høyt nivå både når det gjelder demokrati, rettsstat og menneskerettighetsbeskyttelse, og har alltid vært en pådriver for menneskerettighetsvernet både ute og hjemme. Men det er grunn til å se med en viss skepsis på den holdningsendring som skjer her hjemme nå. Ett eksempel på dette er spørsmålet som har vært diskutert mye i Norge både blant politikere, NGO-er og akademikere, om hvorvidt Norge skal ratifisere tre nye tilleggsprotokoller til FN-konvensjoner om menneskerettigheter. Tilleggsprotokollene vil gjøre at individene kan klage direkte til en FN-komite dersom deres rettigheter krenkes.

De tre konvensjonene er Barnekonvensjonen, Konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter, og Konvensjonen om sosiale og økonomiske rettigheter.

– Holdningsendring

– Og her har vi sett en klar holdningsendring i Norge, på tvers av politiske skillelinjer. Tidligere var Norge en pådriver for å få individuell klagerett. Men nå har den norske regjering, og med bred støtte i Stortinget, sagt at Norge ikke kommer til å ratifisere disse tre tilleggsprotokollene, sier Helgesen som fortsetter:

– Det gjør at motstandere av en slik ratifisering kan si, som en representant for en norsk regjeringen sa under en debatt: «Norske barn trenger ikke klagerett til barnekomiteen». Hvorpå en annen person klokt repliserte: «Det er mulig at norske barn ikke trenger det, men Norge må ikke stille seg slik at verdens barn ikke får en klagemekanisme». Jeg stiller meg skeptisk til at norske politiske myndigheter ikke ønsker at Norge skal slutte seg til disse tilleggsprotokollene. Når Norge sier nei til å gi individene klagerett mener jeg det kan gi en smitteeffekt. Da kan andre stater si at «hvis ikke Norge, som et av verdens rikeste land, tør å gi individene klagerett – hvordan kan man da forvente at fattige land skal gjøre det»?

Primus motor

Norges Juristsforbunds pris for rettssikkerhet og likhet for loven går til Helgesen for hans langvarige rettssikkerhetsinnsats. I sin begrunnelse for å tildele ham prisen skriver juryen, blant annet:

«I tillegg til å ha fungert som en brobygger mellom EU og EMD, har kommisjonens (Veneziakommisjonen, red.anm.) faglige tyngde fått også land utenfor Europa, bl.a. USA, flere søramerikanske og nordafrikanske land og Israel, til å søke seg inn som medlemmer. Jan E. Helgesen har vært en høyt verdsatt, men stillegående primus motor i hele kommisjonens virketid, synlig utad primært som kommisjonens president i 2007 – 2009 og visepresident fram til 2016. Han var en nøkkelperson i kommisjonens bidrag til utarbeidelsen av Russlands (1993) og Sør-Afrikas (1996) nye grunnlover».

Utover arbeidet i Veneziakommisjonen fremhever juryen Helgesens innsats som Chairman-Rapporteur (1993 – 1998) for arbeidsgruppen som skrev og forhandlet teksten til FNs Declaration on Human Rights Defenders – en erklæring som har forblitt blant de sentrale prioriteringer i Norges offisielle utenrikspolitikk til dags dato», heter det blant annet i begrunnelsen.

Overfor Juristkontakt kaster Helgesen et blikk tilbake i tid og har to store juristnavn han nevner som betydningsfulle for hans juridiske liv.

– Som student møtte jeg to av de to store kjempene i norsk rettsvitenskap på det offentligrettslige feltet, Torkel Opsahl og Torstein Eckhoff. Jeg hadde den store glede å jobbe som vitenskapelig assistent for dem begge. Opsahl tok meg på en måte ut i verden og inn i det internasjonale menneskerettighetssystemet. Han var jo medlem i det som da het Den europeiske menneskerettighetskommisjonen, som tidligere var første instans i Strasbourg. Og dessuten var han medlem i FNs komité for sivile politiske rettigheter. Torkel var en internasjonal kapasitet på menneskerettigheter. Vi er nå tilbake til midt på 70-tallet.

– Torstein Eckhoff var den som tok meg inn i rettskildelæren og metodelæren. Og som grunnla min lyst til å arbeide videre med juridisk metode og juridisk argumentasjon. Jeg var så heldig å leve i skyggen av disse to – og de to har formet en stor del av mitt faglige liv, sier Helgesen, som også viser til to sentrale historiske situasjoner som sådde spiren til å ønske å skape forandringer ved hjelp av jussen.

– Vietnamkrigen og kampen mot apartheid i Sør-Afrika er begivenheter som har formet min generasjon av menneskerettighetsjurister mer enn noe annet. For meg, og for mange andre på min alder, ble det banebrytende begivenheter som gjorde at vi ble opptatt av å arbeide for menneskerettighetene både nasjonalt og internasjonalt.

Maktfordelingen

– Dermed har jeg jobbet i dette spenningsfeltet med juridisk metode og med menneskerettigheter. Og en del av menneskerettighetene er jo også rettssikkerhet og rettsstat. Maktfordelingen som vi bygger på er basert på demokrati på den ene side og rettsstat på den annen. Og menneskerettighetene er en del både av demokratiet og av rettsstaten. Og rettssikkerhet er en del av rettsstaten, forutberegneligheten. Slik har det vært, både hjemme og ute – helt opp til våre dager, sier Helgesen.

Prisvinneren viser til at både de vesteuropeiske grunnlovene og grunnlovene i de tidligere østeuropeiske statene er basert på det klassiske maktfordelingsprinsippet fra Montesquieu.

– Etter 2010 har vi imidlertid sett en dreining i maktfordelingen ute i Europa. For det første ser vi en veldig vekst i den utøvende makt som da ofte materialiserer seg gjennom en sterk president, slik som i Russland, Polen, Ungarn og Tyrkia. Tilsvarende en nedbygging av rettsstaten, av domstolvesenet, noe som gjelder de samme landene; særlig i Ungarn, Polen og Tyrkia er domstolene blitt mer og mer vingeklippet, sier Helgesen som peker på at parlamentene lever et sted midt imellom den utøvende og dømmende statsmakt.

– Men det demokratiske parlamentet lever i en slags limbo. Veldig ofte oppstår en sterk allianse mellom flertallet i parlamentet og presidentmakten. Og dermed fungerer heller ikke den demokratiske kontrollen. Så vi er i ferd med å se at rettsstaten og rettssikkerheten bygges ned – mens den utøvende presidentmakt forsterkes voldsomt og parlamentet blir hengende et sted midt imellom. Her hjemme har vi sett noe av de samme tendensene, men selvsagt ikke på samme dramatiske måte. Vi kan gå tilbake til maktutredningsutvalget – som kom med sin rapport i 2003.

Utvalget ble ledet av professor Øyvind Østerud. Der ble det en klar tydeliggjøring av spenningen mellom folkestyret, med suverenitetsprinsippet, på den ene side – og domstolsmakten på den annen. Maktutredningsutvalget bruker ordet «rettsliggjøring» og skriver i sin sluttrapport at det siden den annen verdenskrig har foregått en betydelig rettsliggjøring i det norske samfunnslivet – flere og flere spørsmål er overført fra politikerne til domstolene.

– Maktutredningsutvalget var skeptisk til dette, fordi de sier at politikere både på kommunalt nivå og på nasjonalt nivå svarer for folket hvert fjerde år. Slik at hvis de begår overgrep for eksempel mot minoriteter – så ville folket kastet dem ved neste valg. Men – sier Maktutredningsutvalget – dommerne svarer ikke for andre enn seg selv, derfor er det farlig å overlate for mye makt til domstolene fordi de ikke har noen forankring i folket. Dette har blitt utviklet videre av dem som ønsker at domstolenes makt skal reduseres, sier Helgesen, som satt i det såkalte Lønning-utvalget, ledet av Inge Lønning.

Ulike syn

Utvalget ble oppnevnt da Thorbjørn Jagland var stortingspresident, før han dro til Europarådet, og utvalget skulle komme med forslag til en menneskerettighetskatalog som kunne tas inn i Grunnloven ved 200-års jubileet i 2014.

– Da vi leverte vår rapport til Stortinget ble rapporten møtt med en del skepsis av noen politikere og også av folk utenfor Stortinget. Det ble hevdet at Norge var et velutviklet demokrati og en velutviklet rettsstat og at det ikke var nødvendig for Norge å ha en slik grunnlovsreform, sier Helgesen som viser til at det også har vært debatt om hva slags menneskerettigheter som skal beskyttes. Er det bare de såkalte sivile politiske rettighetene eller er det også de sosiale, økonomiske og kulturelle rettighetene?

– Etter hvert som arbeidet skred frem i kontroll- og konstitusjonskomiteen ble det lagt frem flere forslag, som hadde tatt opp de fleste av Lønning-utvalgets forslag – men også utelatt noen. Mest interessant var det imidlertid at Lønning-utvalget kom med forslag om en bestemmelse i Grunnloven som fastslo det som i alle fall helt siden 1860-tallet har vært gjeldende sedvanerett på grunnlovsnivå – nemlig at domstolene – med Høyesterett i spissen – kan prøve om en lov er i samsvar med grunnloven. Da utvalget foreslo at dette skulle inn i grunnlovsteksten ble det imidlertid hevdet fra enkelte politikere – men også noen akademikere – at hvis Høyesterett fikk forankret sin kompetanse i Grunnloven så ville domstolen bli enda dristigere og gå enda lengre i å overprøve Stortinget. Og da ser vi denne spenningen mellom – på den ene side Stortingets suverenitet og på den annen side domstolskontrollen. Her er det to ulike syn – jeg tilhører dem som mener at et demokrati også må kontrolleres av uavhengige domstoler for å beskytte menneskerettighetene. Mens andre vil hevde at den siste delen ikke er nødvendig og at Stortinget selv kan ta vare på grunnlovskatalogen og beskytte menneskerettighetene.

Robust nok?

– Kjerneargumentet hos dem som mener at demokratiet kan vokte over menneskerettighetene uten behov av noen uavhengig kontroll, er at vi har et velfungerende demokrati. Det kommer imidlertid et nytt tankekors inn. Når vi ser ut i Europa de siste 4 – 6 årene kan det være nødvendig å stille spørsmålet: Er demokratiet ute i Europa robust nok til å utøve den kontrollen som mange teoretikere og politikere mener at parlamentet kan gjøre? Vi hører om populisme, vi ser spørsmålet om forholdet til mediene, vi ser de sosiale mediene, vi ser lav valgdeltakelse i mange stater. Vi ser at i enkelte stater dukker det opp nye politikere som i løpet av relativt kort tid klarer å etablere maktposisjoner.

– Så mitt spørsmål er: Selv om man skulle akseptere denne tanken om at demokratiet kan kontrollere etterlevelsen av menneskerettighetene, så er det et spørsmål om dette gjelder i 2017 og 2020 og videre fremover. Er vi nå kanskje inne i en utvikling hvor det er helt avgjørende å styrke rettsstaten, rettssikkerheten og domstolsmakten? Og prøve å motvirke nedbyggingen av den dømmende makt? Det kan også tenkes at en domstol ikke klarer å beskytte menneskerettighetene effektivt. Men mitt poeng er at dette er en evig kamp som aldri blir vunnet, og vi må kjempe den hver eneste dag for å klare å balansere disse interessene mot hverandre. Det er en spenning som samfunnet må leve med, sier han.

Jeltsin og Mandela

Veneziakommisjonens viktigste oppgave har vært å bistå med å utarbeide grunnlover og grunnlovstillegg, valglover og lover som sikrer minoritetsrettigheter. Etter hvert er saksfeltet utvidet til store deler av den offentlige retten. Kommisjonens synspunkter er rådgivende.

– Etter Berlin-murens fall i 1989, da de nye demokratiene i tidligere Øst-Europa skulle skrive sine grunnlover, var Venezia-kommisjonen med helt fra det første spadestikk. Selv var jeg rapportør både på den russiske grunnloven og på den sørafrikanske første interimgrunnloven, forteller Helgesen.

– Jeltsin var opptatt av at han ville ha en vestlig grunnlov. Han var opptatt av presidentmakten, og ønsket en sterk presidentmakt – men selv ikke den russiske presidenten utfordret maktfordelingsteorien fra Montesquieu. Det samme gjaldt også Nelson Mandela i Sør-Afrika. Også der ville de ha en vestlig grunnlov plassert på den tredelingen av makten, sier Helgesen som besøkte Moskva og Sør-Afrika flere ganger i sin jobb som rapportør for Veneziakommisjonen i forbindelse med utarbeidelsen av grunnlovene.

Han tenker tilbake på et besøk han hadde på Robben Island, og cellen hvor Nelson Mandela satt fengslet i 18 av de 27 årene han ble holdt innesperret.

– Han som var min guide på Robben Island hadde sittet som medfange sammen med Nelson Mandela der. At Mandela – etter at han kom tilbake til fastlandet, til et Sør-Afrika hvor apartheid var i ferd med å avvikles – sa at «nå setter vi en strek over fortiden» – er i seg selv utrolig imponerende. Men også veldig viktig ut fra det perspektivet vi snakker om. Nelson Mandela så at det nye demokratiet i Sør-Afrika måtte bygges på respekt for rettsstaten. Han var svært opptatt av å få en forfatningsdomstol, noe som ikke var så vanlig i Afrika på den tiden. Han var en slags far for forfatningsdomstolen. Og selv om de politiske myndighetene i Sør-Afrika har hatt problemer etter at Mandela ble borte, og fortsatt har store problemer, så har forfatningsdomstolen spilt en viktig rolle også for å beskytte svake grupper i Sør-Afrika. Noe jeg mener illustrerer godt at det er viktig at domstolene har makt i samfunn som er sårbare, sier Helgesen som har vært høyt på den internasjonale arenaen og vært med å legge til rette for bygging av rettsstater.

For ham er imidlertid jobben og nærheten til fakultetet og studentene minst like viktig.

Undervist i 40 år

– Jeg har vært lærer ved Fakultetet i rundt 40 år, og har undervist jusstudenter i juridisk metode. Gleden over å oppleve jusstudentenes interesse for metoden setter jeg veldig høyt og har vært minst like viktig for meg som det internasjonale arbeidet. Jeg har hatt så mange gode opplevelser med studenter som også i ettertid kommer tilbake og sier hvor viktig den juridiske metoden er, sier Helgesen som fylte 70 i juli.

Og prisvinneren har ikke til hensikt å gi seg.

– En fordel vi har som universitetslærere er nettopp det at det ikke blir så skarp overgang mellom yrkesaktivt liv og pensjonisttilværelsen. Jeg får beholde kontoret, jeg får beholde kollegene mine og jeg får ha noe undervisning. Kort sagt så er det en gradvis nedtrapping. Selvsagt er det en endring, men jeg har muligheten til, slik som mange kolleger på min alder eller eldre, til å fortsette et veldig aktivt liv og arbeide for det vi tror på. Jeg skal foreløpig fortsette i Veneziakommisjonen, og ser i grunnen at noe av det jeg har jobbet med til nå, kan jeg føre videre i de nærmeste årene, sier prisvinneren.

Helgesen mottar Rettssikkerhetsprisen under Rettssikkerhetskonferansen i Oslo, 17. oktober.